不能租廉租房，却买不起经济适用房；不能买经济适用房，却买不起商品房；刚刚毕业，收入不低但没有积蓄，买不起房又租不到便宜、稳定的房……

这就是人们常说的“夹心层”。尽管房地产市场和住房保障体系不断发展完善，但仍然有许多这样的家庭和新就业人员处在这个体系的“空白区”。近期，北京、天津、上海、常州、青岛、厦门、广州、深圳等城市纷纷开工建设或收购了一定规模的公共租赁房房源。这种由政府建设、低于市场租金限价出租、能长期稳定居住的保障性住房，成为填补当前住房保障体系空白的希望所在。

“公共租赁房一旦形成制度，覆盖范围将远远大于现在住房保障的对象，可以实现住房供应的‘全兼容’。”住房和城乡建设部副部长齐骥日前表示。据了解，部分城市已经出台公共租赁房管理办法，住房和城乡建设部正在牵头制定相关文件。

公租房起步，有望破解“夹心层”住房难题

今年8月1日，北京市公共租赁房管理办法开始实施。管理办法规定，公共租赁房的供应对象是“本市中低收入住房困难家庭，具体包括已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭”。这意味着，北京市所有保障性住房的供应对象，都可以在“买”和“租”之间选择一种方式，解决住房困难。对其中的“夹心层”家庭而言，公共租赁房是不错的选择。

公共租赁房申请的火爆也证明了这一点。目前北京市已在五环外开始建设公租房，面积在60平方米左右。北京市住房保障办主任程建华介绍，北京市已有7000多户家庭提出公共租赁房申请，多数是已经获得保障资格、正在轮候的家庭，包括一部分因为经济压力、获得了资格但一直没有购买保障房的家庭。

然而，由于公共租赁房刚刚起步，建设规模有限，对“夹心层”的全覆盖目前仅能在制度层面上实现。只要对保障对象有收入限制，就永远有“夹心层”。

“我们设想，将来公共租赁房达到一定规模时，完全可以和廉租房‘打通’。租一样的房子，不同的对象交不同的租金。”常州市房管局局长朱建文说，随着保障能力的提高，未来的住房保障体系将进一步简化。常州市将公共租赁房保障的人群定位为“家庭人均年收入低于上年市区人均可支配收入80%的无房户”，同样覆盖了目前所有的保障对象。当地已经有200多户家庭提出公共租赁房的申请，其中相当一部分是原来享受廉租房补贴的家庭。

保障新就业人员住房，急需突破户籍障碍

两年前，有关部门就公共租赁房开始调研时，一个重要背景是，希望通过公共租赁房“探索解决大学毕业生等新就业人员的住房问题”。“新就业人员的住房问题是各国都面临的一个难题。他们虽然不属于低收入群体，但刚刚就业，积蓄少，存在阶段性的住房困难。”齐骥表示，政府有责任支持他们解决住房问题，公共租赁房就是很好的方式。

常州规定，可以申请公共租赁房的新就业人员必须具备“大专以上学历、毕业不满5年、已签订劳动合同、在该市市区没有房产”等条件。同时，为了便于审核，必须由新就业人员所在单位统一向房管部门申请，不接受个人申请。

“政府为这一群体提供公共租赁房，客观上为企业减轻了负担，留住人才。”朱建文说，目前只接受销售额500万元以上的企业提出申请，对“新就业人员”的认定标准还比较高，将来要探索与企业合作，引入企业的资金和土地，共同建设房源。

在企业和外来务工人员集中的工业园区，“政企合建”的模式已经开始落地。目前北京市已经在亦庄开发区、中关村科技园区和顺义机场园区进行规划，通过政府与园区合作的方式，集中为他们提供公共住房。

在北京、上海等大学毕业生、外来务工人员数量众多的城市，多数新就业人员并非本地户籍人口。然而，受保障能力和管理水平所限，多数城市的公共租赁房仍然只保障本地户籍人口。“北京在制度设计的时候还是有户籍门槛的。”程建华说，“现在北京有户籍人口1300万人，外来人口居住半年以上的有450万，以目前的建设规模，很难放开，资格认定也有困难。”

能否突破户籍这道“门槛”，成为公共租赁房实现“全兼容”的一个难题。

“由于目前公共租赁房资源不够，无论是低收入家庭还是新就业人员，保障的门槛还是比较高，房源布局也不够合理。”朱建文说，“因此，当务之急还是加快建设，多筹集房源。”

居民要能承受、政府要负担得起，租金标准不好定

低租金是公共租赁房最大的吸引力，“低”的标准又该如何确定？

“租金标准不好定。”青岛市国土房管局副局长杜本好表示。租金高了不行，公共租赁房覆盖面大，租金要让保障对象都负担得起，否则价格就变成了最大的门槛；低了也不行，要通过租金争取平衡平时房屋管理、维修的支出，政府不可能像负担廉租房一样负担这么大规模的公共租赁房。

青岛市确定的公租房租金标准为“不超过市场租金的70%”。青岛市场租金大约每月20元/平方米，也就是说公租房租金不会超过14元，租一套50平方米的公租房，每月租金约为700元左右。“对一个两口之家或三口之家来说，这个租金还是可以负担的。”杜本好说。

70%这一标准也被北京等许多大城市采用。在经济较发达、市场租金水平不高的中小城市，公共租赁房租金则相对较低。

常州公共租赁房租金仅为市场租金价格的30%左右，低收入家庭每月为3.5元/平方米，新就业人员为每月4.5元/平方米。尽管政府补贴的比例比大城市高，由于中小城市市场租金水平不高，各地政府对每套公共租赁房实际的补贴额度大约都在300—500元之间。

据朱建文介绍，今后即使上调租金标准，也不会超过市场租金的50%，保障对象的负担将更轻。

谁“入”谁“出”，公租房面临监审难题

和所有保障性住房一样，准入时的资质审核和退出机制仍是公共租赁房面临的大难题。

准入的困境在于，仅靠房管部门很难完全了解申请家庭的财产状况，尤其是汽车、股票等资产。新就业人员在本市有没有住房等，也难以获知。

据记者了解，各地房管部门正在与银行、交通管理、公安局等部门建立联动系统，以便快速查询相关信息。但效果如何，还有待观察。

价格杠杆则成为公共租赁房建立退出机制的好办法。常州规定，承租家庭不符合承租条件但暂时不能腾退房屋的，最长可以申请6个月的延长期，在延长期内就将租金从市场指导价格的30%提高到100%，如果超过延长期仍然不退出，则按市场租金价格的1.5倍征收。“尽管制度设计得很好，但如果真的拒不退出，要通过法律途径强制退出，很难执行。”常州市房管局副局长孙宛如告诉记者。

为了使市场手段的退出机制更具有操作性，厦门市为公共租赁房制定了高于市场水平的租金，收取租金以后，政府再通过货币补贴的方式，根据不同的保障对象返还30%—70%的租金。厦门市住房保障办副主任王朝晖介绍，如果承租者不退出，直接停止返还30%的补贴资金即可。高于市场价格的租金会让这些家庭主动退出，有效避免公共资源不合理分配。

但这种“先收后退”的补贴方式，无疑将增加住房保障部门的工作量。不仅如此，以“全兼容”为目标的公共租赁房保障对象数量庞大，“进”和“退”的难题面前，各地住房保障机构人员普遍紧缺的困境将进一步凸显。以北京市为例，北京现有1300万户籍人口，而从事住房保障的公务员队伍不足2000人。在香港，这一比例是700万∶9600。