城管执法机关行政强制拆除程序之我见

城管执法机关强制拆除，是指城管执法机关责令公民、法人或者其他组织（以下简称当事人）限期拆除其违法建筑、构筑物或设施，当事人在城管执法机关决定的期限内不履行义务的，有行政强制拆除权的城管执法机关强制拆除违法建（构）筑物或设施的行为。行政强制拆除程序，是指城管执法机关依法作出行政强制决定后，当事人在城管执法机关决定的期限内不履行义务的，依照法律规定，有行政强制执行权的城管执法机关，实施强制拆除时所遵守的具体方法、步骤和过程的总称。

关于强制拆除的范围，以济南市城管执法为例，济南市城管执法机关有行政强制拆除权的共有三类：第一是关于市容的。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条、《济南市城市市容管理条例》第三十六条规定，对不符合城市容貌标准和环境卫生标准的建筑物、构筑物或者设施采取的强制措施，如拆除违章棚厦、户外广告等；第二是关于市政的。《济南市市政工程设施管理条例》第四十五条对未经批准占用城市道路修建建（构）筑物或者设施的强制措施；第三是关于规划的。《山东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第五十二条、《济南市城市规划管理办法》第七十一条规定未经城市规划行政主管部门批准，在城市规划区内设置城市雕塑、建筑小品和大型广告牌及《济南市城市规划管理办法》第六十条城市规划行政主管部门对查出的违反本办法规定的在建工程，应当及时向建设、施工单位或个人分别送达建设工程停止施工通知书，责令听候处理，并书面通知城建、建管、公用、工商行政、供电、电信等部门，采取相应措施。对不停止施工的，城市规划行政主管部门应当作出决定，责令建设单位或个人限期拆除建设工程停止施工通知书下达后的续建部分；对拒不执行的，城市规划行政主管部门可以强制拆除续建部分，也可以申请人民法院强制拆除。。

城管执法机关的行政强制拆除内容范围是明确的，但是城管执法行政强制拆除的程序则缺乏明确的规定。从大的方面讲，目前我国的《行政强制法》没有出台，所以城管执法关于行政强制的程序，缺少统一和规范，从小的方面说，各地市城管执法机关几乎没有出台规范行政强制拆除的程序的规定。笔者这里依据城管执法强制拆除实际，结合《行政强制法》草案及国家有关法律规定，来阐述城管执法行政强制拆除应遵守的程序。行政强制拆除是在限期拆除决定基础上的一个延伸，其程序大致可分为三个阶段，分别为：督促催告、行政强制拆除决定、行政强制拆除的实施。

一、督促催告

行政机关作出行政强制拆除决定前，应当事先督促催告当事人应当履行的义务。督促催告是指义务人逾期不履行其应当履行的义务时，城管执法机关向义务人发出通知，要求和催促其自动履行义务的一种措施。督促催告从性质上看是一种通知行为，但由于其作用具有行政强制执行的特点，原则上应当以书面形式进行，并应载明下列内容：

（一）明确的当事人自动履行义务所需的合理期限；

（二）强制拆除的方式；

（三）明确不履行义务的法定责任；

（四）当事人依法享有的权利。

经督促催告，当事人履行行政机关依法作出的行政决定的，不再实施强制拆除。

当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

在行政强制拆除决定程序中设置督促催告，从法理层面说有两个方面的理由：1是对相对人的尊重，实际是对其人权的尊重。尽管行政相对人不履行法定的义务已经构成了违法行为，但这并不影响行政相对人的主体地位；2是减轻行政相对人与行政机关的对抗情绪。行政相对人不自觉履行义务，可能有他自己的理由，尽管其理由在法律上可能站不住脚，但城管执法机关在没有说服他之前即强制其履行义务，必然会增加其与城管执法机关之间的对立情绪，如果通过事先的告诫，使行政相对人意识到不履行义务将可能带来更大的法律后果，促使其自觉履行，行政强制就可以避免。

二、行政强制拆除决定

经催告，当事人逾期仍不履行城管执法机关决定的，城管执法机关可以作出行政强制拆除决定。行政强制拆除决定是指城管执法机关依法作出的，决定对义务人采取行政强制拆除的具体行政行为。做出行政强制拆除决定，是行政强制拆除程序的第二个阶段。行政强制拆除决定属要式行为，因此行政强制拆除决定应当以书面形式作出，并载明下列内容：

（一）当事人姓名或者名称、地址；

（二）行政强制拆除的事实和依据；

（三）行政强制拆除的方式和期限；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。

行政强制拆除决定书应当在执行时当场交付当事人；当事人不在场的，应当依照民事诉讼法的有关规定在执行后的五日内送达。

需要注意的是，由于行政强制拆除决定的执行带有实力强制的特点，关系公民、法人或者其他组织等行政相对人的财产权，因此行政强制拆除决定的做出必须符合法定的条件和程序。1是做出行政强制拆除决定的条件。有事实条件和法律条件组成，事实条件要求做出行政强制拆除决定必须以义务人逾期不履行应当履行的义务为前提；法律条件要求行政强制拆除决定执行只能有法律、法规授予行政强制执行权的行政机关做出，如果没有授权，在需要采取行政强制拆除决定执行，只有依法向人民法院申请强制拆除。2是做出行政强制拆除决定的程序。在做出行政强制拆除决定之前，应当对义务人逾期不履行义务的情况进行认真调查，弄清楚不履行义务的原因，并对原限期拆除的决定是否合法适当进行检查。如果义务人不履行义务是由于城管执法机关的限期拆除违法或者不当造成的，应当对原行政处理决定进行纠正；如果属于义务人无故拒不履行义务或者故意拖延履行义务，城管执法机关方可做出行政强制拆除决定。行政强制拆除决定一般有做出原行政处理决定的机关做出。

三、行政强制拆除的实施

城管执法机关依法作出行政强制拆除后，当事人在城管执法机关决定的期限内不履行义务的，依照法律规定城管执法机关即可按照一定的程序实施强制拆除，行政强制拆除的实施是行政强制拆除程序的第三个阶段。行政强制拆除的实施主要包括以下几个步骤：

（一）强制拆除实施前，执法人员应当向义务人出示身份证件和强制拆除决定书，并说明有关情况；应当履行义务的公民、法人或其他组织的法定代表人不在场时，执法人员应邀请公民的亲属、该单位的工作人员也可以邀请当地派出所或居委会的同志到场作为执行见证人。见证人有证明执行情况和在有关记录文件上签字的义务。需要有关单位协助执行的，可以依法申请有关单位予以协助。

（二）强制拆除实施中，在实施强制拆除中遇到义务人或他人的妨碍，城管执法机关可以运用法律允许的手段予以排除，城管执法警察可以采取限制人身自由的方式，隔离妨碍人。

（三）强制拆除实施完毕后，城管执法人员应写出强拆记录。强拆记录应当包括以下内容：1是城管执法机关、强拆负责人及依据；2是被强拆的公民姓名、职业、住所或被执行组织的名称、法定代表人的姓名、职务；3是强拆的时间和地点；4是强拆的内容和方式；5是义务履行情况被强拆标的物的现状；6是强拆实施的基本情况；7是有执行证明人的，应当注明证明人姓名、单位、职务；8是强拆负责人、被执行的公民、法人或其他组织的法定代表人或执行证明人签字；9是记录强制拆除的时间；10是记录人的姓名、单位、职务及签名。

济南市城市管理行政执法局陈振成

二OO七年四月十九日