《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日施行以来，对促进行政机关依法行政保护相对人的合法权益起到了很大的作用，但由于行政复议法对复议程序规定的欠缺，使得这种作用的发挥受到了很大的影响。笔者结合复议工作实际拟就完善行政复议程序作一番粗浅的探讨。

一、现行行政复议程序的概况及存在的问题

(一)、现行行政复议程序的概况

根据《中华人民共和国行政复议法》第三、四、五章的规定，我国现行政复议程序的内容主要有：

1、申请。认为具体行政行为侵犯自己合法权利的公民、法人、其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请(法律规定的申请期限超过60日的除外);复议申请原则上由申请人本人提出;申请人为公民死亡的，其近亲属可以提出;申请人为无民事行为能力或限制民事行为能力的，其法定代理人可代为提出;申请人为组织终止的，承受其权利的组织可以提出;同申请复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织可以作为第三人参加复议。

2、受理。行政复议机关收到复议申请后应在5日内进行审查，除不符规定不予受理并书面告知申请人和不属本机关管辖告知申请人并转送有权机关外，行政复议机关法制工作机构收到之日即为受理。属复议前置的申请，复议机关在法定期间内不作答复的，申请人可以自复议期满之日起十五日内依法向人民法院提出行政诉讼。

3、审查。行政复议原则上采取书面审查的办法;在行政复议过程中，被申请人不得自行收集证据。

4、决定。行政复议决定的种类包括维持、责令限期履行、撤销、变更、确认具体行政行为违法、责令重新作出具体行政行为。复议决定应自受理之日起60日内作出(法律规定少于60日的除外);情况复杂的，经复议机关负责人批准，可以延长30日。

5、送达。复议决定作出后，应依照民事诉讼法的规定送走。

6、责任。违反程序作出复议决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担相应的行政处分。

(二)行政复议法关于行政复议程序的规定存在以下问题：

1、条文规范不严谨。如对申请人的规定没有规定当申请人的人身自由被行政机关限制时(如被拘留或劳教)，由谁提出复议申请;再如非复议前置申请在法定期限内不予答复及不服复议决定申请人诉权的规定在行政复议法中没有明确，尽管在《中华人民共和国行政诉讼法》中有相应规定，但作为行政复议的专门法律，至于应规定按《中华人民共和国行政诉讼法》的规定执行。

2、不利于实现行政复议法的立法目的。

施行行政复议法，是为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，但对复议程序的一些规定并不足以保证该目的的实现。如对行政复议机关自动受理的规定，因没有规定行政复议机关对收到复议申请应出具收函，便无从监控复议机关的受理行为;又如行政复议法规定了最长达90日的作出复议决定的期间，同时又规定实行书面审为原则，不利于复议机关及时作出决定;再如对违反复议程序作出决定的责任承担上，只是相关人员受到行政处分，复议机关无责任，有违责任的公平负担;又由于复议机关出于保护干部的行政理论，往往不追究相关人员责任，使得责任追究规定形同虚设，不利于依法作出复议决定，还破坏了法律的严肃性。

3、复议参加人程序性权利没有明确规定。

行政复议法对复议参加人的地位和陈述权、申辩权、回避权、申请重新鉴定权等程序性权利没有明确规定，导致在复议实践中，复议机关不理会复议参加人的请求，复议行为随意性大，不尊重复议参加人的地位，复议参加人的合法权益有可能得不到维护甚至受到侵害。

二、行政复议程序应体现的价值

行政复议从法律性上看，属行政司法的范畴，即行政机关在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序(准司法程序)，依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。但行政复议制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度，它与司法机关的行政审判活动有本质的区别，行政复议机关审查具体行政行为的活动是行政机关的职能活动，是上下级监督的形式，其适用的程序虽有司法的特点，但仍属行政程序的性质。因此，行政复议行为从本质上讲，是对具体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体行政行为。

行政复议行为既是一种具体行政行为，则行政复议程序亦应体现行政程序的基本价值，笔者认为，在行政复议程序的设置上，应体现以下两种价值。

(一)效率

行政效率是行政权的生命，没有基本的行政效率就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能。而行政权的行使又依赖于权力行使的方式、步骤、时限等程序，因此，效率价值是行政程序的内在追求，要求行政程序要符合规律，不交叉、不重复、衔接有序。行政复议程序作为行政程序之一，同样要体现效率价值。

(二)公平(公正)

正当的行政程序，能保证行政主体公平(公正)地行使政权。程序参与人能够得到平等的对待。这对于行政主体而言，是树立行政权威的源泉;对于行政权对人和社会而言，是信任行政权的基础，也是行政权具有执行力的保证。公平(公正)的行政程序作为形式上的公平(公正)，为实现内容上的行政公平(公正)提供了规则和保障。行政复议程序要体现公平(公正)价值，也是为保证复议决定的公平(公正)。

效率和公平(公正)作为行政复议程序要体现的两种基本价值，是紧密联系的。追求效率价值不能损害申请人、第三人的合法权益，不能违背公平(公正)的最低要求――听取申请人、第三人的意见和回避;追求公平(公正)价值不能不顾效率的要求，那种与效率价值相对立的公平(公正)就可能违背公共利益的追求，损害了社会公平(公正)，最终丧失公平(公正)。因此，在行政复议程序的设置上，应将效率价值与公平(公正)价值相协调，在合理的基础上追求效率，在效率的追求中体现公平(公正)。

三、完善行政复议制度的几点构想

行政复议程序制度的设定应坚持效率优先，兼顾公平，反映行政监督直接、高效的特点，保障复议参加人的程序性权利，体现效率、公平价值。具体而言，应从以下几个方面作出明确规定：