今年年初，劳动和社会保障部宣布，继辽宁、吉林和黑龙江之后，将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个

今年年初，劳动和社会保障部宣布，继辽宁、吉林和黑龙江之后，将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省、区、市。目前，八省市实施方案正陆续上报，但究竟按何种方案实施，还要等待国务院的审批。

2001年，辽宁成为中国首个做小做实个人账户养老保险体制改革的试点省份，其后两年，即2004年，试点扩大到黑吉两省。

2005年底，国务院试点工作小组的评估工作如期启动。

今年4月19日，国务院试点工作小组、劳动和社会保障部、财政部有关人士听取了专家组的评估报告。据了解，评估报告对黑吉两省试点提出了相当尖锐的意见，认为两省个人账户并未真正做实。劳动和社会保障部倾向于这个结论，财政部则有不同意见。这意味着两部门对于养老保险做小做实个人账户试点进一步扩大将采取何种方案，亦无法达成一致。

补缺口还是补账户？

财政部与劳动和社会保障部的分歧焦点，集中于对做小做实个人账户的财政补贴方式和基金的管理模式。

目前，中国城镇职工养老保险实行统账结合的部分积累制，即养老保险基金由统筹账户和个人账户共同构成。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金；个人账户通过其个人缴费形成积累，未来按照账户积累资金总额向其支付养老金。这本是相当现实的制度设计，可是，由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加，加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清，致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口，不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口，因此形成了巨额空账。

做小做实个人账户就是为了填补空账，杜绝未来支付隐患。因国家财力限制，账户只能做小，以小账户来做到做实。即降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，全部形成真实积累。

可是，一旦个人账户不再被挪用，统筹账户当期发放缺口必然重新显现。改革的核心在于做小做实个人账户后，当期养老金发放缺口由各级财政给予巨额补助，以避免挪用个人账户基金。但是，各级财政补助究竟是补统筹基金发放缺口，还是直接补个人账户，财政部与劳动和社会保障部意见相持不下。

等待破题

事实上，无论是补账户还是补缺口，两种观点皆反映了对于我国社会养老保障体系潜藏问题的深层忧虑。

中国养老保险体制自1993年从现收现付制向基金积累制转轨。转轨中的一个困难是，在实施基金积累制前已经退休的老职工（老人），以及新制度实施前参加工作的职工（中人），在过去的工作年限里没有直接为自己进行养老金积累。他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，制度转轨后这批老人和中人过去的养老金积累，事实上就形成了国家对他们的隐性债务。

隐性债务数额惊人。1995年劳动和社会保障部对隐性债务进行过测算，结果为28753亿元；世界银行于1996年的测算结果为19176亿元；2000年，国务院体改办有关专家以不同的假设条件为前提进行测算，得出十种不同的债务规模，从低计算亦接近2万亿元。

长时间内，隐形债务的大部分负担，在现实操作中间接转移到中人和新人头上。这一方面造成我国社会养老保险缴费率偏高，另一方面使得个人账户形成空账，同时社会保障体系年年仍出现巨额支付缺口。

按理，无论是当期支付缺口，还是未来个人账户空账缺口，最终只能由国家财政兜底。目前，中央财政每年用于养老保障当期支付缺口的补助数量逐年上升，2004年已经达到522亿元。据预测，我国2030年前后达到养老金支付高峰。隐性债务逐渐显化，未来财政压力只能尽早面对。对此，社保部门主张真正做实个人账户，以免未来爆发支付危机造成国家的财政金融困境。

但是，另一方面，财政部门的主张亦有其现实考虑。客观上，因为老龄化趋势和退休人员增加，每年需要支付的养老金逐渐增长，而由于社会缴费工资增长、参保人数增加等原因，个人账户基金实际金额也在年年增长，财政补贴的增长很难与之步调一致。补缺口模式必然导致支付缺口扩大，财政补贴需求增加。更何况，一旦全国推开做实个人账户改革，每年所需财政补贴十分庞大，支付危机可能要提前显现。

另有识者指出，对于巨额隐性债务和越来越大的支付缺口，彻底的解决办法还是下决心一次性还账，即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。然而，由于牵涉方方面面的利益，这一决策迟迟不能实施，也使得养老保险制度改革进退失据，左右为难。

根据国务院指示，财政部及劳动和社会保障部近日需再起草文件，将两种思路和操作方案全面阐述，为国务院最终决策作参考