《民法典》第395条规定“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押……（二）建设用地使用权”，没有区分取得土地使用权的方式。但实践中以划拨土地使用权进行抵押的方式并不少见，现行的行政法规与部门规章主要是在如何抵押的问题上有诸多的分歧。

一种司法规则认为，划拨土地使用权，必须经土地管理部门批准，并先办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金，将划拨土地使用权转为出让土地使用权后，才能与附属建筑物一并抵押。现行有效的国土资源局《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条与国务院的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条都采取了这种做法。

另一种司法规则认为，如《城市房地产管理法》第51条，没有否定划拨土地使用权可用于抵押，而是要求设定抵押的房地产，其土地使用权是划拨取得的，在实现抵押权时，必须先缴纳相当于应缴纳的土地出让金的款项，抵押权人才能就剩下的价款优先受偿。

本质上，两种做法都是将划拨土地使用权转为出让土地使用权，也符合使用权主体不享有划拨土地使用权的交换价值的法理。二者的区别仅在于，是在设定抵押权之时就转变土地使用权形式，还是在实现抵押权时补正瑕疵并补缴土地使用权出让金，从法律位阶和现行的司法实务来看，《城市房地产管理法》的事后补缴出让金更符合当前的做法。

一、办理国有划拨土地抵押的申请资料

1、国有土地使用权抵押登记申请书（原件）；

2、《国有土地使用证》（原件及复印件）

3、《房屋所有权证》（有地上物的，复印件）；

4、房屋他项权利证明书（有地上物，复印件）；

5、主合同和抵押合同（原件）；

6、土地估价报告或抵押权人认同的土地价值（含在建工程）证明（原件）；

7、经土地行政主管部门批准划拨用地抵押的文件（复印件）；

8、抵押人为股份制企业、有限责任公司的，需提交董事会同意抵押的证明（原件）；

9、以共有土地使用权抵押的，提交其他共有人同意抵押的证明（原件）；

10、抵押人为国有企业的，提交国有资产监督管理部门的批准文件（复印件）；

11、申请人身份证明（复印件）；

（1）企业提供当年年检合格的营业执照副本；

（2）社会团体提供民政部门核发的登记证书；

（3）自然人提供身份证；

（4）抵押权人为银行的需提交金融许可证；

12、法人单位提交法定代表人身份证明书（原件）；

13、委托代理人申请办理土地登记的，需应当提交授权委托书（原件）和代理人身份证明（复印件）；

14、其他法律法规规定的相关材料。

二、抵押概述

（一）依法可以抵押的财产

1．抵押人所有的房屋和其他地上附着物；

2．抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；

3．抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；

4．抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；

5．抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘和荒滩等荒地的使用权；

6．依法可以抵押的其他财产。

抵押人可以将上述所列财产一并抵押。

（二）依法禁止抵押的财产

1．土地使用权；

2．耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；

3．学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；

4．所人权、使用权不明或者有争议的财产；

5．依法被查封、扣押、监管的财产；

6．依法不得抵押的其他财产。

（三）抵押时必须办理抵押物登记的财产及部门。

1．以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；

2．以城市房地产或者乡镇村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；

3．以林木抵押的，为县级以上林木主管部门；

4．以航空器、船舶、车辆抵押的，为运输工具的登记部门；

5．以企业的设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门。

（四）抵押权相互之间的次序

1．抵押合同以登记生效的，按照抵押物登记的先后顺序清偿。顺序相同的，按照债权比例清偿；

2．抵押合同自签订之日起生效且均未办理抵押物登记的，按照抵押合同生效时间的先后顺序清偿。如果抵押合同签订的时间相同，则按照债权比例进行清偿；

3．抵押合同自签订之日起生效且均已办理抵押物登记的，按照抵押物登记的先后顺序清偿。登记时间相同，则按照债权比例清偿；

4．抵押合同自签订之日起生效且只有一部分抵押办理了抵押物登记的，已办理登记的先于未登记的受偿。