根据《行政强制法》第二条，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为了制止违法行为，防止证据损坏，避免危害，控制风险扩大，对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关向人民法院申请，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织依法强制履行义务的行为。

行政复议范围与行政诉讼范围的衔接

我国现行的行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度建立起来。但是，随着我国行政法制的迅速发展和公民权利的逐步扩大，特别是经过修改宪法正式确立了依法治国方略，行政复议制度发展迅速，直到1999年10月1日，《行政复议法》作为行政法体系中一个重要组成部分而出现。作为与行政复议制度有着极深渊源的行政诉讼制度，与行政复议制度许多方面有着紧密联系，尤其是在受案范围上，二者紧密衔接，形成了对行政执法活动进行监督的完整体系。但由于《行政复议法》在受案范围方面较之原先的《行政复议条例》有着重大突破，对行政诉讼制度影响较大，许多问题有待探索。

（一）行政复议法较之行政复议条例在受案范围的发展

一｝、公民、法人和其他组织的合法权利将受到全面保护。《行政复议条例》和行政诉讼制度对公民、法人和其他组织权利的保护范围，主要集中在人身权、财产权方面。《行政复议法》扩大了对相对人合法权益的保护范围，增加了对公民、法人和其他组织的受教育权、获得社会保障权、获得行政许可和行政确认权的保护条款。《行政复议法》第6条第11项还作了概括的规定：认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益，这里的合法权益前没有限制性用词，显然，应该包括法律、法规赋予相对人的所有合法权益。总之，依照《行政复议法》，只要公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，都可以依照行政复议法向行政机关申请复议，获得法律救济。

二｝、行政机关的行政活动将受到全面审查和监督。《行政复议条例》仅限于对具体行政行为进行监督，并且是侵犯了人身权、财产权的具体行政行为。对行政机关作出的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，复议条例更是明确规定不能申请行政复议。行政复议对行政活动的监督受到很大局限。而根据《行政复议法》规定，受到行政机关具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织，不仅可以对具体行政行为申请复议，同时可以要求行政机关对具体行政行为所依据的规范性文件进行审查。行政复议法的这一规定，使行政机关的行政活动受到行政复议的全面审查和监督。

三｝、扩大了复议机关终局裁决权。根据我国现行法律的规定，除上述行为复议机关有权作出终局裁决外。《行政复议法》增加了两类由复议机关作出终局裁决的行为，一是《行政复议法》第14条规定，国务院依照本法的规定作出的裁决为最终裁决；二是《行政复议法》第30条第2款规定的根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

四｝、对受案范围的排除性规定有了一定进步。《行政复议条例》和《行政诉讼法》中都对受案范围作了排除性规定。《行政复议条例》把抽象行政行为、内部行政行为、行政调解和仲裁行为、国家行为明确列举为不予受理的事项。近年来，随着法制建设的发展和法学理论研究的进步，这种否定列举已显得不够科学。首先，国防、外交等国家行为都是以国家的名义实施的，从严格意义上来讲，它不属行政行为，也没必要专门加以列举。其次，对民事纠纷的仲裁行为，《仲裁法》中已明确规定属一级仲裁，对此不服只能提起诉讼，不能再申请复议。第三，《行政复议法》对受案范围的调整，使原来被排除的抽象行政行为纳入了行政复议的受案范围，因此，《行政复议法》的排除性条款作了相应调整，取消了对国家行为、抽象行政行为和仲裁行为的否定列举，使《行政复议法》的规定从内容到结构都更趋合理、紧凑。

（二）新的行政复议制度与行政诉讼在受案范围上的冲突与衔接行政复议与行政诉讼受案范围的冲突，源于两种制度的性质不同，监督机制不同。行政复议制度是一种自上而下的自我监督，自我约束机制。从一般理论上来讲，上级行政机关有权审查下级行政机关的一切行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，而且既可以审查其合法性，也可以审查其合理性。而行政诉讼则不同，由于受行政权和司法权界限的制约，其对行政行为的审查必然限于一定范围之内，而且要小于行政复议的范围，从而产生二者在受案范围上的冲突和差异。

一｝行政复议受案范围的扩大，对行政诉讼提出了新问题。《行政复议法》第6条对可以申请行政复议的事项作了十一项列举，囊括了所有的侵犯相对人合法权益的具体行政行为。单从法律列举上看，行政复议的受案范围已远远超出了行政诉讼的受案范围，更何况《行政复议法》的概括模式性质。对于能够申请行政复议，而《行政诉讼法》中没有明确列举到的事项，能否提起行政诉讼，我们不妨作如下分析：首先是有关行政许可证书及行政审批、行政登记的有关事项，《行政诉讼法》中权概括为对没有依法颁布发许可证或执照的可以提起诉讼。从理论上讲，许可证、执照、资质证、审批登记等均属行政许可的范畴，对有关证书作为或不作为也应从广义上理解，应包括证书的颁发、不颁发、变更、中止、撤销等许多种表现形式。《行政复议法》只是把概括性规定加以具体化，对这类行为，笔者认为同样应属于行政诉讼的受案范围。其次，是行政机关作出的确定权属的案件，《行政复议法》作了列举。这类案件，根据《最高人民法院关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》的规定，属于行政诉讼的受案范围。第三，是《行政复议法》列举的有关侵犯受教育权、获得社会保障权等可以申请复议，这类案件行政诉讼法中没有提到。这样，在行政复议与行政诉讼的受案范围上就有了空隙。我们认为，这类案件，虽然不属于人身权、财产权的范畴，但它同样是由具体行政行为引起的，符合行政诉讼法第2条的规定，理应受到行政诉讼的监督。总之，凡是因具体行政行为引起的行政案件，只要能够申请行政复议，均应允许提起行政诉讼，或对复议决定不服再提起行政诉讼。此外，《行政复议法》第7条尽管规定对抽象行政行为不能单独作为申请对象进入复议范围，但是部分抽象行政行为可随具体行政行为一并提出。对这些抽象行政行为《行政诉讼法》则作了排除性规定，即人民法院对这类行为无权受理。这样，对抽象行政行为的审查问题，行政诉讼法与行政复议法之间没有可以沟通的途径。

（二）、终局裁决行为的增多，使行政复议与行政诉讼的受案范围产生断层。《行政复议法》通过第14条和第30条第2款的规定，增加了两项复议机关终局裁决的行为。即由国务院作出的复议裁决是终局的；省、自治区、直辖市人民政府对确权案件的复议裁决是终局的。在此之前，我国只有五部法律规定了复议机关有终局裁决权。终局裁决行为的增加，使更多的行政行为不受司法审查的监督，削弱了司法监督的力度，缩小了司法监督的范围，在对行政行为的监督上，行政复议与行政诉讼之间出现了断层。

（三）、关于行政机关对民事纠纷作出的处理行为。《行政复议法》第8条第2款规定：不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》中没有对行政处理作出规定，最高人民法院的《意见》中规定了对行政调解和行政仲裁不能作为行政案件受理。依照我国其他法律、法规的规定，行政机关有权对某些民事纠纷作出处理，这是行政机关的法定职责。但在这些法律中，对行政处理的含义均未作出规范性解释，也未规定对这种处理不服可以申请复议。在规定向人民法院起诉的问题上，未明确诉讼性质。实践中，行政机关在对民事纠纷处理时，主要采用三种方式：一是行政调解，二是行政仲裁，三是行政裁决。对前两类处理行为，《行政复议法》和《意见》都已明确规定不是行政复议和行政诉讼的受案范围。对行政裁决行为，根据《行政复议法》第8条第2款的规定，可以依法提起诉讼，但未明确诉讼的性质，而不能申请复议是显而易见的。《意见》中规定，对行政机关作出的赔偿裁决、强制性补偿决定和确权案件可以提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第37条的规定，这类案件理应属于行政复议的受案范围。这样，在行政复议与行政诉讼的受案范围上又产生了冲突。但根据新法优于旧法的原则，应遵循《行政复议法》的规定，对行政处理决定（除确权案件外）不能申请行政复议，但可以提起行政诉讼。

行政处理目前仍是一个笼统的法律概念，没有统一确切的内涵，其外延也是模糊而不周全的。这给行政执法和司法活动带来一定的困难。建议立法机关尽快明确行政处理决定在法律、法规中的含义和法律效果以及对行政处理决定不服的诉讼性质。

《行政强制法》第二条