近些年来，随着我国《公务员法》的实施，行政管理制度和政治体制建设的进一步完善;行政回避制度成为行政管理研究的一个热点。这里我就读者关心的几个问题作些回答。

●什么是行政回避制度?

所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。回避作为一项法律制度具有悠久的历史。英国普通法中自然公正原则所派生出的一条重要的规则就是:任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官。如果法律程序的裁决者与程序结果有某种利害关系，则人们不会认同该法律程序结果的公正性。我国古代法律就有诸多有关回避的规定。东汉时，对地方长官的籍贯限制就很严，京畿也不例外，一律不用本籍人，官员的婚姻之家甚至亲属在同一地区或同一机构供事者，较低级的人员应回避、改任。唐朝则确立了一系列比较完备的回避制度，如:地方官不得在原籍任职;中央高级官员的子弟近亲不得在京都郊县任要职;中央官员子弟不得任监、谏官;有亲眷关系的人不得在同一机关任职，等等。宋代的回避制度也十分发达，官员常常申请自我回避。应该说，这些制度作为一种对封建官吏的具体管理制度，是封建社会政治、经济的产物，对维护封建统治、整饬官吏、改变官场风气等发挥了一定的作用。新时期行政回避制度建设，需要下大力气认真研究这些制度，认真汲取其中的有益成分，洋为中用、古为今用。

●地域回避制度在我国为何有存在的必要?

地域回避是有中国特色的无奈之举。综观西方其他国家相应规定，地域回避之类的规定乃是十分罕见的。我们可以反思:本地官员为什么一定要从外地引进?事实上，本地官员熟悉民情，熟悉公众，容易具有责任心，考虑问题较有长期眼光，较少短期行为。外地官员则不一定具有这些优势，他们往往任期一满就远走高飞，可能较多短期行为，他们更多的是要对上级负责。但是，在中国，地域回避制度似乎显得十分重要，组织、人事部门齐抓共管，究其原因无非是三条:

一是中国特色的亲情伦理关系，为世界罕见，本地官员为这种伦理关系汪洋大海包围，根本无法严格依法办事。外地官员就较少这种干扰。如果不是熟人社会这一特殊的背景，官员异地使用的规定根本就没有必要。

二是表面复杂的公务回避制度形同虚设，使得官员十分容易在行使公权力时顾及亲情、友情等等。说实在的，只要任职和公务回避制度到位，加上强有力的监督和惩戒制度，地域回避本身就没有很大的存在必要。

三是我们的官员任用体系缺乏选举竞争的制约，如乡镇官员的任免不由农民选举产生，掌握乡村资源的官员权势阶层和贫困、分散、弱小的农民形成了权力上的不对称，农民无法有效行使监督、制约权力。因此，地域回避实际上对其他制度尤其是回避制度失灵的一个补充而已。我们可以预计，随着民主法治的发展，尤其是基层民主政治建设的不断深入，地域回避制度将在若干年后逐步失去存在的必要。

●我国行政回避制度建设面临的难题是什么?

我们应该重点研究公务回避问题。行政回避领域中数量最大、最常见的公务回避至今未得到应有的重视。从行政执法实践看，行政相对人出于种种顾虑，如行政相对人提出回避申请被行政机关驳回后，行政机关及其工作人员会否因此在行政公务中对其刁难、报复，故很少提出回避要求，有时即使鼓起勇气提出申请，也常被行政机关以各种理由拒绝。至于自行回避，更是稀少，行政机关工作人员在亲属、朋友、同学为执法对象时，很少主动提出回避请求，反而常是主动介入，以便于为其提供帮助、便利。

行政回避制度之所以在实施中存在问题，除了社会原因外，制度构造缺陷方面的问题不能忽视。可以这样说，我国行政回避制度关于行政回避范围的规定过于原则和模糊是导致回避制度实施梗阻的基本原因。我国《公务员法》仅以利害关系、其他可能影响公正执行公务等诸如此类模糊得有点似是而非的术语作为回避的法定公务回避的条件。这显然是极为原则的，需要以专门法律规范加以明确。

●如何完善我国行政回避制度?

解决我国行政回避领域存在的问题，制度建设必须先行。有必要在现行立法基础上，制定单行的《公务员回避法》，细化回避事由和程序，拓宽监督途径，使之具有更强的操作性，使这项制度在维护政府形象、促进行政公正等方面发挥其应有的功能。尤其值得注意的是，我国新《公务员法》将法官和检察官纳入了公务员范围，如果用现行的行政回避规定，来规范法官和检察官的行为，问题无疑将更加突出。

如果说我国法律关于任职回避、地域回避的规定相对比较完善的话，那么公务回避在我国尚很不完善。迄今为止，《公务员法》所规定的只是公务回避中的基本情形，远非所有情形，如朋友关系、偏见因素、接受吃请情形以及公务员违反单方面接触制度等，是否应该回避，应作更详细的规定。尤其是存在送礼、吃请导致回避情形和法律责任，在我国更应作详尽而又具有操作性的规定。

总之，尽管我国已经建立了行政回避的基本制度，但这项制度的构造性缺陷十分明显，这是回避制度实施不畅的基本原因，同时，也是政府法治建设必须着力解决的一个基本问题。我们应该充分借鉴其他国家、地区的立法经验，尽早制定专门的公务员回避法，明确行政回避的范围和法律后果，进一步规范行政回避的程序，使这项制度在维护行政公正和政府形象方面发挥更好的作用。(陈光中/上海行政学院教授)