为什么农民负担问题迟迟难以解决？为什么农民负担过重在中央文件三令五申的减负呼声中依然如故？笔者认为，思维方向错误是其中一个重要原因。迄今为止，绝大多数研究人员仅仅从经济学的角度分析农民负担问题，没有人能够看清城乡二元的社会结构和与此相联系的法律制度在其中的地位和作用。实际上，中国农民的负担问题根本不是农村或农业的问题，而是城乡有别的二元社会结构在农村的表现形式，是中国城乡居民在法律上身份不同一、权利不平等、义务（负担）不一致的必然结果。本文便是沿着这一思路的一次尝试，希望能起到抛砖引玉的作用。

一减轻农民负担的政策、立法的演进

自80年代中期以来，农民负担过重就是中国社会经济问题中的一个有特色的、复杂的和棘手的问题。中央政府对此十分重视，先后制订了一系列政策和法规要求各地切实减轻农民负担。大致说来，有关减轻农民负担的政策、立法经历了以下三个阶段。

（甲）80年代：减负政策以制止三乱为核心

中国农民的负担向来比较沉重。只是在人民公社时代，农民的负担都是由农村集体主要是生产队来承担和履行的，个体农民并没有切身的感受。虽然负担沉重，但没有成为严重的社会问题。自80年代初期始行家庭联产承包责任制以来，农民成为对国家和集体承担负担的主体，开始对负担有了直接的感受。

80年代是农村改革取得巨大成功之际，农民收入快速增长，农民的负担性支出虽然也在不断增加，但增长相对较慢，故从总体上看，这一阶段农民负担问题并不突出。1985年，全国农民负担的总体情况是：农业税47亿元，民办教育16亿元，供养五保户十亿元，照顾烈军属五亿元，文化卫生20亿元，民工建勤义务工20亿元，计划生育32亿元，基层干部和脱产人员补贴70亿元，乱收费40亿元，总计257亿元1，人均31元，占当年农民人均纯收入397.6元的8%.然而，一些地方和部门以农民已经富起来为理由纷纷向农民要求赞助，乱收费、乱罚款和各种摊派的三乱现象开始出现并日益严重起来。1984年山东省对99个乡调查列出农民的税外负担共有11类96项2.针对三乱现象有增无减的局面，1985年10月31日，中共中央、国务院联合发布《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，提出要严格控制集资、赞助等活动，压缩民兵训练规模，控制向农民收取管理费、手续费和其他费用，不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、制装费等。

然而，此后对农民的乱收费、乱罚款和各种摊派的三乱现象仍然十分严重。不少地区和单位继续违反国家规定，任意增加收费项目，提高收费标准，名目繁多，标准过高；有的随意对群众罚款，什至乱设关卡，敲诈勒索；有的搞建设、办事业不量力而行，强制集资摊派；有的财务管理混乱，监督检查不严，违法违纪现象经常发生。据农业部农民负担监督管理办公室统计表明，1991年能够统计到的农民支出的行政事业费为17.7亿元，各种罚款23.1亿元，集资摊派41亿元，其他社会负担38.1亿元，上述各项合计，农民人均13.8元，占上年农民人均所得的2.5%.由于社会负担很难统计清楚，因此上面仅是农民全部社会负担的一部分。据典型调查，社会负担一般占农民人均纯收入的5-7%3.为此，1990年9月16日中共中央、国务院又作出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，要求对现有的收费、罚款、集资项目和各种摊派进行全面的清理整顿，严格审核收费、罚款、集资项目和标准，坚决禁止各种形式的摊派，精简机构，压缩人员，努力减少各种收费，加大了对三乱现象的打击力度。

（乙）90年代前期：减负政策以规范农民负担为核心，并开始法制化

80年代后期，农民收入增长缓慢，但农民负担却节节上升，超过了农民的承受能力。1988-91年，全国农民人均纯收入由545元增长到708元，而同期人均农业税便从8.6亿元增长到10.5亿元，人均村提留和乡统筹费也由1988年的28.86元增长到1991年的44.55元4，农民负担（农业税、提留、统筹三项）支出占人均纯收入的比重从1988年的7.2%增长至1991年的8.3%.若加上乱收费、乱罚款等社会负担，则1991年农民负担约占上年人均纯收入的13%。