要保护被征地农民的合法权益，单靠修改土地管理法的一两条内容是难以做到的

【背景】15日下午，国务院法制办在其官方网站正式公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次征求意见稿）》，对此前各方对征收补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等方面的意见，给予了不乏“亮点”的修正。

不过，对应当包括对集体土地上的房屋征收活动的意见，国务院法制办在第二次征求意见稿的说明中称，国有土地上的房屋征收和集体土地征收分别由条例和土地管理法调整，“将会同有关部门继续抓紧土地管理法的修改工作。”

中国城市化进程不断将边界延伸到农村，近年来，多有集体建设用地被征用为国有建设用地，以满足城市化用地需求。按照现行法律，农村建设用地及其上房屋在被征用后，只以地上作物前三年产值为标准给予相应补偿。而且，征用多为强制行为，并未征得被征收土地的农民集体所有权人、使用人及相关权利人的同意。

由于补偿过低且程序不透明，“血拆”事件不断发生。据媒体报道，80%“血拆”事件就发生在集体建设用地征用过程中。

那么，就集体土地上的房屋征收活动、农户住房和宅基地的拆迁补偿标准及宅基地非农化收益的分配原则，相关法律制度应当做出哪些调整？

中国政法大学副校长马怀德教授认为，随着国有土地上房屋征收与补偿条例的不断完善，应当加快制定专门的集体土地征收征用法。

按照现行法律，《土地管理法》对集体土地及其上房屋征收征用给予了相应规定。国家有关部门也启动了该法的修法程序。“要保护被征地农民的合法权益，不仅仅是其土地以及地上建筑的拆除补偿之外，还要解决农民的劳动、社保等问题。这些制度安排，单靠修改土地管理法的一两条内容是难以做到的。”马怀德提出，必须加快制定一个专门的集体土地征收征用法。

在马怀德看来，该法应当对集体土地上的房屋征收活动、农户住房和宅基地的拆迁补偿标准及宅基地非农化收益的分配原则给出清晰界定。

就房屋征收活动来说，集体土地征收征用法必须限定政府的“征用”出于公益，排除商业拆迁公司、房地产公司介于其中。“征收、补偿以及人员安置都应当由政府来做。”马怀德说，“征收决定必须透明公开，能够保障被征收人的参与、监督、选择权利，而且，参与表达权利者不能是单个的，也不是被代表的，而是考虑一定百分比的参与。”

就农户住房和宅基地的拆迁补偿标准来说，马怀德建议，要按照充分补偿的原则，按照相类似的区位价格来确定标准，获得的补偿金能够买到类似的房屋，还要考虑其以后生活的利益，“不能使得被征用者因为为公共利益做了贡献而生活水平下降、居住条件无法保障。”

现在，《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次征求意见稿）》就补偿标准、征收范围、征收程序、房屋征收实施机构以及强制搬迁作出了不凡亮点的修订，在此时机下，“应当抓紧制定专门的集体土地征收征用法，因为现在发生的相当大‘血拆’事件就发生在集体土地上，光修改城市层面的法规，意义不是很大，”马怀德提出。■