国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。国有独资公司与普通的有限责任公司既有共同点，也有特殊性。正是由于人们对这些共同点和特殊性的认识不同，在当前国有企业改建为国有独资公司的过程中产生了许多争议颇大的法律问题。

一、关于国有企业改建为国有独资公司的范围

《公司法》第六十四条规定，国务院确定的生产特殊产品的公司或者属于特定行业的公司，应当采取国有独资公司形式。其中的特殊产品包括货币、法定纪念币、邮票、预防用生物制品、具有军事用途的核心产品及关键部件等：特定行业包括自来水、煤气、供电、热力等城市公用事业;跨省电网;邮政业;广播电台、电视台;电影制片;新闻出版;军用武器生产;出口信用保险;放射性矿产等。

有人认为，除了生产特殊产品的国有企业及属于特定行业的国有企业(以下简称两特企业)应当改建为国有独资公司外，其他国有企业也可以改建为国有独资公司。此种观点颇值商榷。因为衡量政府在社会主义市场经济条件下作用的大小，并不能仅看政府设立了多少个国有独资公司，而应当主要看政府是否圆满地履行了应当承担的对市场进行宏观调控和监督管理的职责。而且，将两特企业之外的国有企业改建成为投资主体多元化的有限责任公司或股份有限公司，既利于把闲置的民间资金吸引到资金匮乏的产业和产品方向上，也利于盘活国有资产，实现国有资产的保值增值。当然，作为改革中的过渡措施，第一步先把两特企业之外的国有企业改建为国有独资公司，第二步再限期改建为股东多元化的公司，也是一条可行的思路。

二、关于国有独资公司的投资主体

为扭转传统国有企业人人都有份、人人都不对企业亏损负责的投资主体虚位的局面，必须依法界定国有独资公司的投资主体。此类主体可分为两类：一是国家授权投资的机构。包括国家投资公司、国家控股公司、国有资产经营公司、具备《公司法》规定条件的国有独资公司和企业集团中的集团公司。本着私权主体(含商事主体及其他民事主体)一律平等的原则，必须承认国家授权投资的机构是私法人。只有这样，才能确保国家授权投资机构与其他商事主体之间的公平竞争秩序，才能落实国家作为国有独资公司的股东所应享有的有限责任利益。那种认为国家授权投资的机构不适用破产法的观点值得商榷。

国有独资公司的另一类投资主体是国家授权的部门，即经国家批准，代表国家对授权范围内的国有资产行使股东权的特定政府部门。此种部门属于公法人的性质。为防止国家授权的部门滥用权力，发生公权与私权的错位，国家应当提倡被授权的部门从内部分离出一个专司国有资产经营的机构，行使出资者权能。从长远看，国家授权的部门不宜作为代行国家股东权的主体。

三、国有独资公司中的机关

国有独资公司不设股东会。根据《公司法》第六十六条、第六十八条的规定，国有独资公司的经营管理权限是在国家授权投资的机构或者国家授权的部门与董事会之间进行分配的。公司董事会除行使《公司法》第四十六条、第六十六条规定的普通公司董事会的职权外，还可根据国家授权投资的机构或部门的授权，行使股东会的部分职权。问题在于，是否应承认国家授权投资的机构或部门对此享有绝对的自由裁量权。笔者认为，为防止国家授权的部门滥用权力和公法人的地位，除公司合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券须由其决定外，股东会的其余职权均应授权董事会行使;至于国家授权投资的机构作为商事主体则可依法自由裁量授予公司董事会的部分股东会职权。

《公司法》亦未规定国有独资公司设立监事会。而根据《国有企业财产监督管理条例》第四十六条，国有企业财产的监督机构根据需要可对国有独资公司派出监事会。但这种监事会与普通公司的监事会有所不同。为避免国有企业财产监督机构派出的监事会流于形式，建议在此类监事会下面设立日常工作机构，并赋予其对公司业务及财务诸方面进行有效监查所必需的权限。

四、授权直接行使资产所有者权利的国有独资公司

根据《公司法》第七十二条之规定，经营管理制度健全、经营状况良好的大型国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利，从而由普通的国有独资公司上升为国家授权投资的机构，进而有可能代表国家设立国有独资的子公司。建议起草中的《国有独资公司条例》对此类公司应当具备的法定条件、应当履行的申请与审批程序、国家对其进行监督管理的机构和职权等问题作出规定，以免发生毫无意义的升级热。

值得注意的是，在目前的国有企业改革和政府机构改革中一些自身条件较好的国有独资公司想依《公司法》第七十二条上升为国家授权投资的机构，而一些专业主管部门则希望在政府机构改革后转变成为在该行业具有垄断性的全国性控股公司，并试图把该行业的其他国有独资公司转化为自己的子公司。笔者认为，在一个行业内只设立一个全国性的控股公司是不合乎自由竞争的法律精神的，凡是具备特定条件的国有独资公司均可依法上升为国家授权投资的机构。