近期国家税务总局出台了《国家税务总局关于调整增值税即征即退优惠政策管理措施有关问题的公告》(国家税务总局2011年公告第60号，以下简称“60号公告”)，将原《关于增值税即征即退实施先评估后退税有关问题的通知》(国税函[2009]432号)，对增值税即征即退实施先评估后退税的管理措施改为先退税后评估，此项政策于2011年12月1日起施行。笔者现就该政策发布后，税务机关纳税评估的定位的变化、原政策执行的问题以及新政策执行的风险作一解析。

纳税评估是世界各国在税收管理工作上的一种通用做法，是税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中税务管理、提供纳税服务的方式之一，税务机关的纳税评估管理事项实质上是一个纳税服务过程。

税务机关通过信息化手段，设置能够了解和掌握纳税人财务核算和相关经营情况的纳税申报表，并结合审查账簿报表，可以及时发现并纠正纳税申报中的错误与偏差，帮助纳税人提高纳税申报质量。纳税评估通过约谈、举证等方式，可以有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，充分体现税务行政执法教育与惩戒相结合的原则。

我国的税收纳税评估政策依据是根据国家税务总局出台的《纳税评估管理办法》(国税发[2005]43号)的有关精神，其纳税评估的对象为主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种，并将纳税评估工作定位为事后评估，纳税评估的工作环节一般在纳税人、扣缴义务人按期缴纳税款及办理有关纳税事项之后。

为了加强部分行业增值税即征即退的管理，堵塞税收漏洞，防范虚开增值税专用发票及骗税等涉税违法行为，国家税务总局于2009年在特定的环境下，出台了“增值税即征即退实施先评估后退税”的政策，对增值税即征即退企业实施先评估后退税的管理措施，政策的核心是享受增值税即征即退优惠政策的纳税人在申请增值税即征即退退税时，要求税务机关对其纳税人的“销售额变动率”或“增值税税负率”异常的企业实施先评估再退税政策。各地税务机关为了便于实际操作，一般都会相应地制定各地掌握的正常的“销售额变动率”或“增值税税负率”标准值，对于超出标准值的企业采取先评估后退税政策。

此政策执行近两年来，虽然对组织税收起到了积极的作用，但在执行中还是存在一些问题。比如增值税先征后退相关政策中，在退税上只有实体要求，并不涉及程序规定。而国税函[2009]432号“销售额变动率或者增值税税负率异常的，主管税务机关应暂停退税审批”的规定，无疑将增值税先征后退作为审批类减免处理，缺乏必要的法律依据和法律授权。此外，税务机关计算设定的行业税负等预警值，只是筛选纳税评估对象的参考指标，不能用作征税的依据和标准。而国税函[2009]432号则规定是以省级或计划单列市国税局确定的参考指标值为标准，这种对纳税人退税申请进行事前管理监控的做法，很可能会造成纳税人不能及时退税的后果。

因此，笔者认为，正是基于上述考虑，国家税务总局近期发布的60号公告，决定将增值税即征即退优惠政策的管理措施，由先评估后退税改为先退税后评估的政策，使得我国在增值税管理上更加趋于规范，为提高纳税人资金使用效率，扶持企业发展，起到积极的作用。

60号公告中关于税务机关对即征即退企业增值税退税的评估指标的相关规定，与此前下发的国税函[2009]432号文件基本一致，只是调整了管理环节的规定，即将前置评估管理调整为后续评估管理。同时，60号公告要求各地可根据不同的即征即退项目设计、完善评估指标。因此，各地税务机关在事后纳税评估环节，对于“销售额变动率”或“增值税税负率”指标异常的企业，将会采取约谈、举证等方式进行核查，对其存在虚假行为造成的退税，应按税收征收管理法的相关条款进行补税和处罚。

总体而言，60号公告对纳税人而言应该是一个利好，对于税务机关而言，也是在税收管理的真正归位，也符合我国增值税的立法方向。