中国行政法学研究会会长应松年

2011年1月21日，国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止《城市房屋拆迁管理条例》。与《城市房屋拆迁管理条例》相比，新条例进步明显，如：明确了征收房屋应基于公共利益的需要，完善了征收决定的作出程序，规定补偿不应低于市场价格以及先补偿后搬迁等，此外，还有获得广泛赞誉的“取消行政强拆”。

被公众理解为“取消行政强拆”的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条的规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”我认为，这只是一条关于征收搬迁谁来强制执行的规定。

房屋征收应基于公共利益的需要，由行政机关作出征收决定并要依法给予被征收人足额补偿。行政机关作出的征收决定要经过一系列程序，而一旦作出，该征收决定就具有强制性。

行政机关作出征收决定后，还有一个如何实现的问题，这就涉及到执行。如果被征收人主动搬迁的，征收决定所设定的权利义务就得到了实现。如果被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，征收决定所设定的权利义务就没有得到实现，就需要由有关的国家机关来予以强制执行，也就是行政强制执行。

在我国，依据有关法律的规定，行政强制执行分为两类，一类是行政机关自己执行，另一类是由行政机关申请法院执行。这两类执行最大的区别在于，当法院作为执行主体时，法院应当对行政机关申请执行的行为进行审查，对于合法的具体行政行为予以执行，对于明显违法的具体行政行为裁定不予执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于征收决定的执行，采取的是由行政机关申请法院执行的模式，行政机关不再作为征收搬迁的执行主体。

征收搬迁由法院执行，改变原有的可以由行政机关自己执行的模式，对于规范房屋征收、维护被征收人的利益具有重要意义，可以防止严重违法的房屋征收决定得到执行。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定，行政机关申请法院强制执行的，法院应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，对于明显违法的，应当裁定不予执行。因此，由法院作为征收决定的执行主体，即使在被征收人不提起复议或者诉讼的情况下，法院也必然要对征收决定予以审查，从而可以避免严重违法的房屋征收决定得到执行，这也是《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定由法院作为征收决定执行主体的意义所在。

为了更好的维护被征收人利益以及监督行政机关依法行政，在法院审查征收决定合法性的过程中，建议必要时可以引入听证程序，充分听取行政机关作出征收决定的事实和法律依据，以及被征收人的辩驳理由和提交的相关证据材料，然后再作出是否执行的裁定。

一般而言，行政机关申请法院强制执行的，法院作出裁定后需要采取强制执行措施的，由法院负责强制执行。在现阶段，我个人认为，可以探索由法院在审查征收决定合法的基础上签发执行令，由行政机关凭此督促被征收人自动履行；被征收人不履行的，行政机关在法院的监督下可以组织力量落实征收搬迁的执行。这样做，不仅可以发挥法院的裁决功能、避免严重违法的征收决定得到执行，而且可以发挥行政机关的优势和能动性，促进被征收人及时履行行政义务，最大限度地兼顾公正和效率，并促使社会矛盾及时有效地得到解决。