2004年5月南京某开发企业(下称甲公司)与某地方政府办事处(下称办事处)签订《土地征用协议》一份。

协议约定：由甲公司向办事处征用其所在地的200亩集体土地，办事处负责办理该集体土地从征用、补偿、安置、到土地出让及代为交纳土地出让金的全部工作及义务。甲公司则以包干形式向办事处支付每亩40万元的土地费用，并要求办事处最终为甲公司办理到商业用途的《国有土地使用权证》。

协议签订后，甲公司按约向办事处预付了部分土地费用，办事处也随即展开了对集体土地的拆迁补偿安置工作。

2004年7月该地块被南京市土地储备中心依法收储，并由江苏省国土资源厅批准由南京市人民政府对该片集体土地实施土地征用。2005年3月该地块经南京市土地市场管理办公室依法向全国范围内进行公开的毛地挂牌出让(即由中标人自行实施地上附着物的拆迁、补偿)。该地块的挂牌竞拍经多轮竞价，最终仍由本案的甲公司以每亩70万元的最高价拍得该块商业用地使用权。

2005年5月甲公司交纳完该地块的土地出让金后，一纸诉状将本案的办事处告上法庭，要求履行双方于2004年5月签订的《土地征用协议》，并主张将原协议约定的每亩40万土地款和其竞买报价每亩70万元之间的差价损失和预付款项全部由办事处返还甲公司。

焦点问题：

本案的焦点问题是甲公司与地方政府办事处签订的《土地征用协议》是否合法?

如该《土地征用协议》是合法有效的，则按该协议办事处应以每亩40万元的价格替甲公司最终取得该地块的《国有土地使用权证》，对甲公司竞买报价每亩70万元超过合同约定40万元的部分以及预付的款项办事处当然应予返还。

如该《土地征用协议》是违法无效的，则本案的合同双方当事人应各自返还所得。即办事处应将收取甲公司的预付款项全额返还给甲公司。而做为挂牌地块中标人的甲公司对应承担的毛地拆迁义务，由于事实上已由办事处替其予以承担并实际进行拆迁、补偿，因此办事处在拆迁、安置过程中所支付的合理对价应由本案的甲公司予以全额承担。

律师观点：

本案甲公司与作为地方政府的办事处所签订的《土地征用协议》，从法律角度当然是违法无效的。其理由为：

1、本案甲公司与办事处所签协议征用的土地属集体土地，而根据《中华人民共和国土地管理法》集体土地的征用应属于国家强制行为，征用的主体身份只能是国家，而不能通过公司协议的形式予以擅自征用。

2、本案办事处其实质是一级地方政府，从行政管理角度该办事处的行为依法应属非法批地行为。

3、本案甲公司与办事处所实际争议的地块，现实中是通过了土地储备中心依法征用并收储，且由土地市场管理办公室依法进行了公开挂牌，并最终由甲公司通过市场竞价的形式所取得。因此，甲公司理应对自己的竞买报价行为负责，该地块每亩70万元的土地出让金及毛地挂牌的拆迁、补偿费也当然应由甲公司自己承担。