灾害问题是人类社会发展过程中必须始终面对的问题。近10年来，我国经历的长江洪水、非典型肺炎和今年的汶川大地震等重大灾害，都给人民的生命、财产造成巨大损失。重大灾害可能导致许多问题，其中，在灾后对某些物品与服务需求突然增加的情况下，如何有效有序地采购这些物品与服务，是最重要的问题。

建立紧急采购供应制度

灾害时期的需求特征决定了灾害时期采购特点。需求量大、需求紧迫、需求种类种多等可能导致需求与供应矛盾突然紧张。在这种情况下，如果完全按照市场经济规则，必然会出现物资匮乏、价格暴涨，或者供应商囤积居奇等现象，使灾后的采购与物资供应出现严重问题，抗灾救灾及灾后重建也会受到严重威胁，受灾人员很难获得救助的机会。一方面，灾后采购与物资供应需要社会支援和政府救助，在救灾采购方面，社会各界及供应商都应本着对灾害援救原则，不会趁机涨价与囤积物资。但是，社会支援更多是伦理和道德范畴的内容，供应商可以遵循伦理规则，但也可以不遵循这些规则，而是使用纯市场规则。因此，为了有效保障灾后采购和供应，仅仅依靠自觉和伦理原则是不够的，还必须建立灾害时期政府紧急采购制度，通过规范的程序和方式保障重大灾害情况下的采购与供应有序进行。虽然我国已经出台《应对紧急状态法》和《政府采购法》，但遗憾的是，这两部法律都未就灾后紧急采购制订相应规定。

确立特殊的采购管理范围和灵活的采购方式

应对重大灾害的采购制度应该包含多方面的内容，重点是建立三位一体的政府紧急采购制度。

确立紧急状态下政府采购规范的资金范围。灾难时期属于特殊时期，政府对采购的管理职能和范围需要根据特殊情况确定。一般情况下应该非灾害情况管理的范围更大。灾害时期采购资金来源主要包括：政府应对灾害的储备资金，灾害发生后政府紧急追加拨付，社会各界的大量捐赠。显然，政府灾害储备资金、政府紧急救灾拨款的采购肯定是政府紧急采购的管理内容。需要讨论的是社会各类捐赠款项的紧急采购，是否需要纳入灾害紧急采购的管理。

社会捐赠的情况可以分为若干不同类型：一部分是直接捐赠给灾区的物品与服务，这部分不存在采购问题。另一部分属于救灾捐款，包括捐赠给政府部门的救灾资金，这部分显然属于财政性资金；捐赠给社会公益组织，如红十字会、慈善总会及青少年基金会等；对灾区有特别指定对象的资金，这一部分资金如果其对象属于政府部门和公共事业等单位，其发生采购时同样要纳入政府紧急时期采购管理，反之则可以不受政府紧急采购限制。对于各类非政府组织、公益组织所获得的没有指定具体对象的社会救灾捐赠资金，虽然不属于财政预算资金，但显然具有公共性质和特定使用范围，是以政府公信力为基础上的援助行为。因此慈善机构所掌握的救灾善款，同样需要政府的适度管理和干预，纳入紧急采购制度规范范围，以取得社会公信和社会监督的效果。

着重解决需求急迫问题，确立紧急状态采购方式的选择和运用。为了尽可能顺利地满足紧急需求，紧急状态下的采购方式可以根据实际情况和实际需要选择不同方式。对于十分紧急的需求，如地震后的食品、帐篷、救助工具等物资和服务，能够就近及时采购的，可以采取单一来源采购和询价采购方式。但采购价格需要评估和公开；对于需求比较紧急，但可以适当延缓的物资与服务需求，可以采取除询价等以外的竞争性谈判采购方式，尽可能寻找到更好更适合的供应商；对于灾后恢复与重建中采购数量大、质量要求更高、需要控制成本、增加公开性和透明度的采购项目，应该采取公开招标方式。对于一些需要招标但需求相对紧迫的项目，可以适当缩短招标期限，如将招标期改为15天、10天甚至5天，有效兼顾采购效率和采购的竞争性。

特殊采购需要特殊原则

紧急采购与正常采购的重要区别在于，紧急采购需要特殊原则和措施，重点需要坚持市场性、援助性、强制性及补偿性四性结合的原则。

市场性是指虽然是灾害紧急采购，但仍应该坚持以市场性为主的原则，即体现等价交换、尊重供应商的利益的原则；援助性和强制性则要求灾害采购虽不能偏离市场规则，但并不能完全按市场原则进行，而是根据灾害时期需求与供应的特殊性，必须从道德伦理与法律制度两个方面进行规范。道德伦理原则要求供应商本着相互支援和共同救助的原则，尽最大努力为灾区及受灾民众提供物资与服务，不从灾害供应中追逐利润。

事实上，这次四川地震发生后，许多供应商不计得失、加班加点为灾区民众生产物品与服务，充分体现了灾害供应的援助性；另一方面，重大灾难时期的紧急采购，也不能完全靠供应商的良知和支援性，还必须有法律与制度保障，通过制度方式确保灾害时期急需的物资与服务需求得以实现。内容包括灾害时期供应商一律不得囤积居奇、拒绝供应，或者囤积居奇，哄抬价格、大发横财。必要时政府可以通过制度规定，实行强制性采购，强制性供应任务分配、价格限制、交货期限规定等。

实现市场性、援助性与强制性的有效结合，还必须适当做好灾后的补偿性工作。如果出于伦理原因或者被指定强制供应后，对于救灾有突出贡献的供应商，特别是可能因为以上两方面的原因而出现利益损失的供应商，政府应该通过适制度设计方式采取补救措施，并使补偿过程和补偿情况公开透明。

补救措施的内容主要包括：通过对灾害时期供应商在紧急采购中的作用和贡献进行评估，根据贡献度和亏损情况，对供应商给予补偿。

徐焕东

(作者单位：中央财经大学政府管理学院)

来源:经济参考报