【内容提要】本文从历史和现实的角度分析了由公安机关对某些治安案件进行调解处理的必要性和重要性，并结合原《治安管理处罚条例》、新颁布的《治安管理处罚法》以及公安部相关规定等法律法规，分析了治安调解的特征，着重分析了治安调解在具体执法操作中可能出现的问题种类，以及对涉及治安调解的行政案件进行司法审查应该注重的方面，文章还对如何完善公安机关的治安案件调解提出了建议。

【关键词】治安调解司法审查

《治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关应该在治安案件受理之日起60日内作出处罚决定。2006年公安部颁布的《公安机关执行有关问题的解释=(以下简称《解释》)第十二条则明确：对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。公安部上述通知事实上对规定的治安案件办案时限作出了一些修正和补充。基于此规定，在实践中也就出现了一些公安机关以进行调解为由，在立案之日起超过60日才作出治安处罚，而当事人对此不认可，进而认为公安机关作出治安处罚超过法定时限，程序违法的案件。对行政机关执法程序的审查是《行政诉讼法》第五十四条所规定的对具体行政行为合法性审查的重要方面，因此，有必要对公安机关的治安调解行为的特征、应用以及在涉及治安调解的案件中如何进行司法审查作一研究。

一、公安机关以调解方式解决治安纠纷的重要性和必要性

从历史和现实来看，笔者认为，由公安机关对一部分治安案件进行调解存在着重要的作用，由公安机关进行治安调解，如果操作得当，能够较为迅速化解民间的矛盾和纠纷。主要理由在于：

第一，调解解决纠纷的方式在我国的纠纷解决机制中存在着重要的价值。由于我国历史上民众耻讼、厌讼的传统长期存在，斡旋、调解一直是作为有中国特色的纠纷解决方式的一种，在纠纷解决中发挥着重要的作用。虽然，随着改革开放和市场经济的发展，我国司法权大幅扩张，诉讼理念得以大幅普及，到法院打官司也在日益成为社会生活中矛盾纠纷的双方用来处理矛盾的重要方式。但因司法解决纠纷存在着程序较为繁琐、对抗性强以及履行较为不易等实际问题，随着多元化解决矛盾纠纷理念的再度兴起，调解解决纠纷的方式以其程序便捷、处理迅速、非对抗性以及便于即时履行等特点，再次受到纠纷当事人的重视。

第二，通过行政机关调解解决纠纷有充分的理论和历史现实条件依据。在我国，由于历史的原因，行政机关所拥有的资源和掌握的公共权力一直在整个的社会生活中居于重要的地位。在传统的文化中，行政官员和司法官员合而为一，县太爷既管民政，又升堂问案。即使社会发展至今，司法权和诉讼解决纠纷的观念已经得到了大幅地提升，行政机关在整个的社会生活中仍然扮演着重要的角色，得到社会公众的普遍认同和尊重，这也为行政机关调解纠纷带来了巨大的社会认同资源。此外，考察目前公共行政发展的趋势，无论是西方发达国家还是公共行政观念较为落后的我国，当代行政权运作的一个重要趋势就是由命令和指挥走向管理和服务并重，甚至更加重视公共服务。而公共服务的一个重要趋势，就是快捷便利地为当事人解决纠纷，包括行政裁决等准司法权以及行政调解等权力和当事人合意并重的纠纷解决方式。因此，通过行政调解解决纠纷有其理论的基础。

第三，目前以司法方式解决纠纷遇到的巨大压力和行政机关解决矛盾纠纷的优势要求也运用行政调解等多种方式解决纠纷。一方面，目前法院受理案件数量和办案人员的差距越发增大，对案件审判所要求的公正和效率造成了一定的挑战和影响，这样也就要求运用好行政解决纠纷机制等多种方式势解决矛盾纠纷。另一方面，基于行政权力的特点，行政机关解决纠纷还具有司法解决纠纷所不能比拟的优势，正如日本法学家棚濑孝雄所指出的，行政机关所设置的纠纷处理机制不仅对一方当事人要求解决的纠纷给予事后的处理，还往往以一般地预防侵害发生的意识，对没有暴露出来的纠纷也进行积极的事前干预。[1]行政机关基于主动的行政管理的职权，对于矛盾的发生进行积极主动的事前管理的方式是法院无法比拟的优势。

具体到公安类的某些数额较小，情节轻微的治安案件，由于此类案件多发生于邻里之间，性质并不严重，公安机关处理此类情况具有一定的历史基础，在纠纷当事人中也较为容易形成认同，调解，则更加存在着便于邻里间缓和矛盾，维系邻里关系，便于即时履行等优势，且公安机关在治安案件处理中的权威性也在目前得到了大多数治安纠纷当事人的认可。因此，公安机关对于治安案件进行调解具有重大的实用意义。本文所讨论的治安调解，就是行政机关在处理治安案件的过程中采用调解的方式对于某些特定治安案件予以处理的方式。