纵向权力监督模式的优点是具有较高的权威和效率,在集权模式下,权力的行使畅通无阻,单向的行政效率是很高的。但这种权力监督模式有一个致命的弱点,就是要不断地设立更高级别的监督者,以对监督者进行监督,又从另一方面降低了整个权力系统的运行效率。更为严重的是,由于是单向的监督,下位权力不能监督上位权力,所以为了防止上位权力的异化,就必须设立更高位的权力对其进行监督。如此向上延伸,导致监督层级不断增加。最终必须确立一个具有最高权威、无需任何监督的终极权力,否则权力监督将会无穷循环,形成一个无底洞。但是,如何保证终极权力的正当性,防止终极权力的异化,是纵向权力监督模式无法解决的难题。
在纵向监督模式下,各级官员唯上是从、欺上瞒下、行贿受贿等吏治腐败现象都是体制性弊端,监督监督者的问题始终很难解决。一些具体制度也大多是利弊掺半。比如回避制,我们知道,西方国家的回避制主要适用于司法审判领域,其他政府部门则要求具有本地区居民资格者,才能成为该地区的政府官员,其选举法一般规定候选人必须具有相应的籍贯和居住年限,以便于选民更好地了解候选人,监督当选官员。中国古代的回避制,其技术上的优点是明显的,但它并不具有目的正当性。回避制的根源在于地方官员不由地方产生,而是中央派驻地方的代表,为了防止和减少中央代表与地方势力结合对抗中央,所以必须实行回避制。在回避制、流官制下,地方官员往往只对上级负责而罔顾民情,更容易滋生短期行为、搜刮行为。
横向监督模式虽然在权威性和效率方面有所欠缺,但它的权力运行系统是正义的,不太容易出现专制,对普通民众来说它是安全的。所以,这种模式的最大优势在于它的目的正当性,它能最大限度地保护公民的基本权利不受强权政府的侵犯。这是近代宪政制度的终极价值。宪政体制可以理解为一种宁可多支出一些时间与资源成本(等于牺牲一些效率),也要尽可能维护法律的客观性与公平性,并保障人民基本权利的制度。这种模式之下,公民的权利受到某一政府部门的侵犯,更容易获得其他部门的救济。
普遍地看,横向模式下的各级官员,比纵向模式下的同僚具有更强的独立性,唯上是从、阿谀奉承、拉帮结派等官场恶习可以减少到最低程度。这都是制度使然,而非其人道德特别高尚。因为政务官员的进退升降取决于多种因素、多个机构,而不只是其直接上司,因此下属官员可以表现出较强的独立性。经过多种因素的长期博奕,人们逐渐倾向于遵循一种公正的理性,而不是某种长官意志或强势重压。长期的熏陶与感染,使人们养成以理服人的理性政治思维,而不是以势压人的威权政治规则。
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