行政诉讼法律制度使法院行政审判职能具有了法治的权威和专业的属性，也为监督、制约行政权力不被滥用提供了法律程序保障，但由于该法对审判依据规定的局限性和司法裁判的形式性，导致“维权与监督”的立法宗旨不能完全落实，“公正与效率”的司法目标难以全面实现。为此，应拓展行政诉讼法律适用和行政判决方式，实现具体行政行为与行政审判相融互洽，并落实于行政诉讼的具体实践中，以期达到“法治”和“效益”的双重目标，即保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政的法治目标；降低行政成本、提高行政效率，节约诉讼资源、实现司法公正的效益目标。

一、行政诉讼法律适用的现状及其局限性

行政诉讼法律适用包括两方面的法律规范，即广义的行政诉讼法和具体行政行为所依据的行政实体法、行政程序法。适用行政法规范，在于为法院对被诉具体行政行为合法性（包括行政处罚行为的合理性）审查提供判断标准，并对其依法作出裁判。

1.行政诉讼法律适用的现状。行政诉讼法规定，行政审判法律适用分为两个层级，分属于“依据”和“参照”两个不同的效力体系：一是行政审判的依据——法律、法规。法院在对具体行政行为的合法性审查和裁判中，对法律、行政法规、地方性法规、自治法规（自治条例、单行条例）必须遵从，无条件适用；二是行政审判的参照——规章。法院在对具体行政行为的合法性审查和裁判中，对部门规章、地方规章进行参照，酌定是否适用。

2.行政诉讼法律适用的局限性。我国行政法规范与行政诉讼法规范相比，具有创制主体多元化、等级与效力层次性、内容与数量广大性等特征，除以上纳入行政审判的“依据”和“参照”的行政法规范外，在行政管理中，还存在大量的一般规范性文件，即规章以下的具有普遍约束力的行政决定、命令等。虽从法理学的角度和立法法的规定来看，一般规范性文件不属于法的范畴，但行政诉讼法不应一概否定一般规范性文件的法律效力。

——从法律依据分析，一般规范性文件具有存在的法律基础和权力基础。法律、法规赋予了国家行政机关制定一般规范性文件的权力，如地方各级人民政府组织法规定地方各级人民政府可根据党的方针、政策，依法制定行政管理的具体办法、措施。因此，排斥一般规范性文件意味着压制和驳夺行政权。

——从立法角度分析，一般规范性文件应视为法律规范对社会关系进行调整、维护的合理、必要的补充。法律规范不可能做到包罗万象、完美无瑕，事实是很多法律规范均是原则性、规则性有余而操作性、可行性不足，在丰富多样的社会生活面前常显得无所适从，甚至苍白无力。因此，一般规范性文件具有法律“补丁”的功能。

——从行政管理分析，一般规范性文件符合客观存在和实际需求。一般规范性文件对落实行政法律制度，加强行政管理，提高行政效率，充分履行职责，发挥职能作用，推动经济发展、维护社会稳定具有重要意义和现实基础。

3.行政诉讼法律适用局限性带来的问题。行政诉讼法设定的受案范围表明，所有具体行政行为均有进入诉讼程序，接受司法审查的可能性。由于我国行政管理体制与行政审判机制的差异，以及对法律适用的不同标准，势必影响对具体行政行为合法性审查的司法评价。

其一，审判机关具有独立性、行政机关具有隶属性。审判机关依法独立行使职权，不受行政机关及其他组织和个人的干涉，上下级审判机关间是法律监督和工作指导关系。而行政机关具有层次性、承接性，依法行使职能同时按上级行政机关授意运作，上下级行政机关间是领导与被领导、指示与服从的关系，上级行政机关制定的一般规范性文件也是行政管理规范的渊源和据以作出具体行政行为的依据。

其二，行政行为具有复合性、行政审判具有单一性。具体行政行为与抽象行政行为紧密相联，具体行政行为的作出源于抽象行政行为的指使和引导。而司法审查具有单一性，审查内容仅只是具体行政行为的合法性，而不审查指导作出该具体行政行为的抽象行政行为。若该抽象行政行为不被有权机关撤销，行政机关仍将以之为据继续作出具体行政行为。

其三，所适用依据效力相逆。行政机关据以作出具体行政行为的依据随制定机关管理层级的接近其制约规范效果明显增强。如在很多情况下，对县级行政机关约束效力最强、必须遵行的是县人民政府和其直接上级行政机关所制定的规范性文件，并非再上一级行政机关、甚至是立法机关所制定的行政法规范。而司法审查视法律、法规、规章的效力随制定机关权力级别层降而递减。根据行政诉讼法律适用的冲突规范，不同层级法律规范发生冲突，按照法律优先原则，高层级法律规范优于低层级法律规范，而被行政机关普遍适用的一般规范性文件则被拒之门外。但不可辩驳的事实是，法律、法规、规章及一般规范性文件不可能完全一致，若原样“克隆”则显然无重复制定的必要。由于行政诉讼法律适用受限，根据低层级行政法规范和一般规范性文件做出的具体行政行为一旦诉诸法院，将因法律规范不一致或一般规范性文件不具备法律效力等得出于行政机关不利的司法评价，即撤销具体行政行为。

二、行政诉讼判决的现状及其形式性