行政执法机关不作为和乱作为的原因是多方面的。不作为的客观原因之一就是执法人员数量的相对不足,一方面是执法主体不能及时发现管理对象以及发现、制止、处罚管理对象的违法违规行为,表现为一些地下加工作坊无证生产经营,逃避监督管理,以及有证照的隐性违法行为不能及时发现;另一方面就是行政处罚的执行难,造成行政执法机关难作为。表现为占道经营等显性违法行为不能制止,以及因执行难而减轻处罚,对其他公民的权利造成侵害。乱作为的原因之一就是受部门利益的驱动,致使执法主体滥用权力,侵害管理对象的利益,而政府财力的不足,允许行政执法部门收取费用导致这种利益驱动合法化,使侵害更加隐蔽。无论是不作为还是乱作为,对管理对象不公,对其他公民不利。
如何依法行政,减少行政执法机关不作为和乱作为的现象,笔者认为应当将行政处罚的决定权与执行权分离。行政处罚的决定由法律法规赋予的各个行政部门(下称决定部门)作出,负法律责任,而将行政处罚的执行权委托另一个部门(下称执行部门)统一行使;另外,将发现管理对象的职责同时赋予执行部门及相应的决定部门。
由于行政处罚的决定权与执行权的分离,决定部门不会因难执行而不作为,而决定部门的乱作为则会受到执行部门监督制约,执行部门只有执行权不能乱作为,接受决定部门的委托,对决定部门负责,不能不作为。决定部门不再承担繁重的执行任务,可大幅度精简人员,减轻政府财政负担;同时,集中力量,研究发现管理对象违法违规行为的对策,履行法律法规赋予的职责。执行部门有针对性地研究有关执行对策,提高执行效率,为行政处罚决定的执行提供有力的保障,另外,由于执行部门具有发现管理对象的职能,增强了法律法规的威慑力,促使管理对象守法,保障公民权益。
依法治国的关键是依法行政。国家机关中对社会发展影响最大,与公民关系最密切且休戚相关是行政机关,机构最多、人数最众、对公民的榜样作用最强的是行政机关。行政机关如何依法行政,最大限度地减少行政不作为和乱作为,能否依法行政,从总体上决定了我国能否依法治国,建立社会主义法治国家。
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