一、代征地的概念

对于代征地的概念，现有文献资料尚无专门论述。从操作层面看，北京市早在上世纪50年代末就开始实施代征地政策。当时城市规划主管部门鉴于征用城郊农村集体土地建设的项目较为分散、市政基础设施难以及时配套等实际情况，决定由建设单位自行修建出行的小路或规划绿地，以代征的费用适当补偿农民土地被征用的损失，同时确保总体规划中安排的市政道路用地和规划绿地、规划河道用地不被挪作他用。这种政策措施一直沿用到现在，并且成为全国许多城市通行的做法。

从立法现状看，除少数地方性法规外，目前没有关于代征地的法律条款。北京市土地管理类法规中最早使用代征一词的是《北京市城市规划条例》(自1992年10月1日起施行)。该条例第31条规定：城市建设工程沿道路、铁路、河道、绿化带等公共用地安排建设的，建设单位须按照本市有关法规、规章的规定代征公共用地。2009年5月22日北京市人大常委会通过的《北京市城乡规划条例》(自2009年10月1日起施行)沿袭了上述规定。该条例第30条规定：城市建设工程沿道路、铁路、轨道交通、河道、绿化带等公共用地安排建设的，建设单位应当按照本市有关规定代征上述公共用地。

综上所述，代征地可理解为建设工程实施征地时，一并征用(代征用、代拆迁、代安置)毗邻区域一定数量的规划道路、广场、公共绿地等公共用地。

二、扩大代征地范围的必要性

实践表明，建设工程代征一定数量的公共用地，对保证城市规划道路和绿地的顺利实施、改善城市生态环境、加快城市市政基础设施建设、完善城市综合服务功能具有重要作用。按照新修订的北京城市总体规划，城乡结合部绿色空间占相当大的比重，而建设用地(特别是经营性建设用地)比重较小。在此情况下，如果建设工程继续沿袭过去代征少量公共用地的做法，显然难以满足城市规划建设和城市化发展的实际需要。

1.城市建设无法整体协调推进

一是只能在局部区域推进城市建设。城乡结合部建设工程以征用经营性建设用地和重点市政工程用地为主，代征地范围较小，容易形成小城大乡的现象。以朝阳区温榆河生态走廊地区为例，按照2006版控制性详细规划，该区域规划面积102.91平方公里，现状建设用地(住宅和非住宅占地)49.7平方公里，而规划建设用地仅30.7平方公里，远远小于现状建设用地。其中，商业金融、产业用地和居住用地等经营性建设用地仅15.7平方公里，费经营性建设用地(公共用地)15.0平方公里，分别占该区域规划面积15.3%、14.6%，如果仅征用经营性建设用地，意味着未来只有不足1/6的区域能按城市规划实施建设。

二是无法按规定规划建设城市绿色空间。由于不征用大面积的规划公共用地，相应地块上的建(构)筑物无法实施拆迁，就无法按规划实施绿化美化。仍以温榆河生态走廊地区为例，城市规划绿地72.1平方公里，占整个区域规划面积的70.1%，如果不能实施大规模的拆房建绿，城市绿色空间建设规模必然会大打折扣，大片区域仍将保持城乡结合部原有的环境和业态。

三是不利于优化城市发展环境。如果建设工程征地仍然沿袭以经营性建设用地为主的做法，今后若干年内只能在城乡结合部建成若千孤岛型小城，其周边地区建设无序、环境脏乱的村庄将不得不保留—F来，基础设施落后、环境脏乱、产业层级低等问题将长期存在，必然会影响城市整体发展环境，影响经营性建设用地开发前景和土地出让收益。

2.土地出让收益与成本不匹配

加快城乡结合部发展，当前最重要的手段是实施土地储备，利用市场机制对土地资本、市政设施、公共建筑等进行重组营运，实现公共资源配置效益最大化。实施土地储备时，政府应当统筹考虑经营性建设用地与非经营性建设用地征用问题。目前征地主要局限于经营性建设用地，一般不代征大面积的公共用地，本身可以降低土地储备成本，增加各级财政近期分享土地净收益，但从长远发展看，这是寅吃卯粮、竭泽而渔的下策。以朝阳区为例，假定城乡结合部经营性建设用地通过招拍挂获得的土地出让收益为2500亿元，征地补偿安置费用1500亿元，财务成本等其他费用100亿元，则土地出让净收益为900亿元，按照2：4：4的分成比例，中央财政和市、区财政可分别获得180亿元、360亿元、360亿元，表面上是皆大欢喜，实际上是财政透支，得不偿失。

据测算，按照当前北京市征用土地补偿安置标准，将朝阳区城乡结合部集体土地全部征为国有、地上附着物全部拆迁、农民全部转为城镇居民并纳入城镇社会保险体系，供需资金约2308亿元(不含青苗补偿费)，其中，土地补偿费806亿元，人员安置费316亿元，拆迁补偿费1186亿元。由此推断，除经营性建设用地的征地补偿安置费(仍假定为1500亿元)已纳入土地储备成本外，其余808亿元后续征地补偿安置费只能由市、区财政共同分担，实际负担超过此前获得的土地净收益;而bi地征地补偿安置标准逐年攀升，即使用20年的时间分期征完遗留的公共用地，市、区财政每年也需投入相当于现值40多亿元的专项资金，此举显然不太现实。换言之，如果对规划的公共用地全面实施代征，土地储备成本将会增加808亿元，土地出让净收益将降至92亿元，市、区财政仅分别获得36.8亿元土地净收益，但无需承担巨额的后续征地补偿安置费。

3.农民问题无法得到妥善解决

农民问题是农村城市化的核心问题，解决城乡结合部农民问题至少涉及三个方面的内容：一是农民全部转成城镇居民，并纳入到城市社会保障体系，有就业愿望的劳动力实现充分就业：二是集体土地全部变为国有，原集体经济组织成员与集体土所有制的联系被完全打破;三是完成集体产权制度改革或资产处置，原集体经济组织成员真正成为市场主体和社会人。按照《北京市建设征地补偿安置办法》(市政府148号令)有关规定，农转非人数依据征地面积占征地前农村集体经济组织土地面积的比重确定，拆迁补偿安置费只涉及征地范围内的集体土地补偿、地上附着物补偿、青苗补偿和人员安置补助。这种问题主要存在三个问题：一是有的村获得大量的征地补偿款，村民全部转居民，一步实现城市化。而处于规划绿地范围内的村只能长期徘徊在城市边缘，村级经济发展失衡，影响社会稳定。二是有的村部分集体土地被征为国有，相应比例的农民转为城镇居民，其余集体土地无法代征，相应数量的农民不能纳入城镇社会保障体系，农民身份无法实现向市民的转变。三是集体土地无法评估作价，集体资产无法处置，农民对集体资产的收益权得不到有效保障，形成集体土地与国有土地交错、农业人口与非农业人口混居、农村管理体制与城市管理体制交叉、杂乱无序的村落与城市规划布局格格不入的城乡结合部二元结构。