如何改变失去土地的农民处于“低保无份，社保无门”的窘境。

随着日益推进工业化和城镇化进程，被征地农民作为新兴的社会特殊群体，正呈现出人口规模不断扩大，利益矛盾日显突出，社会地位渐趋边缘化的特征趋势。社会各方在解决该群体生产生活方面采取了相应举施，取得了一定成效。但是，由于某些政策的滞后、法规执行的变调、官民利益的冲突等因素，相当部分被征地农民的切身利益受到一定程度损害，现实生活困难重重，尤其是失地后的养老保障问题矛盾凸现。这也是近年来各级政府部门受理农民上访案件中反映较突出的问题，影响到城乡社会和谐稳定局面。

在研究农村保障问题上，商业保险应在当前大力发展县域保险市场战略规划中，积极探索被征地农民养老保障问题的市场机制解决途径。

被征地农民现实生活中存在困境

我国的土地征用是国家强制性将农民集体所有土地转变为国家建设用地，并对农民集体采取一定形式的补偿行为。多年来，我国大中城市在发展规划中往往采取外延型的城区扩容建设战略，突飞猛进的工业化步伐侵占了大面积农村土地。土地征用成为当今经济社会发展不可或缺的组成部分。虽然《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》对征用土地补偿原则、补偿措施、补偿标准等做了细致规定，但由于种种原因，特别是农村集体经济组织在利益分配上缺乏相匹配的财务管理制度，某些地方被征地农民补偿安置问题表现出无序状态，导致农民失地后的生产生活面临诸多问题与困难。

一是违规征地操作与民争利。突出表现在两类现象上：一类是篡改征地性质，通过两级土地市场流转高额获利。个别政府部门以公益性用地名义低价征地后，高价转让给开发商进行商业性用地，实现土地出让费与征地补偿费的剪刀差，另一类是擅自降低补偿标准，造成补偿标准就低不就高，甚至严重低于国家法定下限，这样的征地价格大幅偏离了作为资本性质的土地的真实价值，侵害了农民利益。

二是土地补偿款项管理混乱。一直以来，我国征地补偿程序冗长，关联部门多，涉及金额大，个别地方基层部门出于多方面原因，致使补偿金未能及时足额发放到农民手中，而巧立名目截留、挪做它用，甚至被个别基层干部花销挥霍，资金管理混乱。

三是现有社保体制不兼容农民利益。本质上讲，土地是农民最基本生活保障。但是，由于农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在政策门槛，使农民处于“低保无份、社保无门”的窘境。

四是就业安置效果不理想。目前，农民失地后的安置措施主要采取货币安置和招工安置两种办法。实践中，简单的货币安置面临着理财挑战，农民由于缺乏一定的财经知识与投资途径，往往难以保证补偿钱款的合理运用。而招工安置同样面临着问题一方面，农民对新环境所需的技能水平偏低，岗位竞争劣势明显；另一方面，企业用工并非土地耕作那样稳定，一旦企业出现关停并转，对务工农民冲击最大。

五是生存维系成本增加。农民失地后消费货币化程度明显提高，城市化的生活方式成本激增，农民不得不增加燃料、采暖、食品消费等货币支出。

探索被征地农民养老保障的商业保险化解途径的必要性与可行性

在构建社会主义和谐社会进程中，被征地农民问题是一个不容忽视的问题，是贯彻落实“三个代表”重要思想在解决“三农”问题中的具体体现，处理不好容易激化社会矛盾，影响到统筹城乡经济社会发展的局面。在解决被征地农民养老保障问题上，长期以来都是政府部门占绝对主导地位，积极运用了包括转移支付、信访协调等多种财政与行政手段，维护社会的安定团结。但实践表明，政府用于解决问题的途径缺乏弹性，其政策内容的刚性、政策颁布的权宜性，以及执行过程中难以保证的公平公正性使得负面影响较大。商业保险作为经济建设和社会发展的内在稳定器，拥有成熟的专业技术与长期的市场运作经验，探索一种全新的途径来辅助政府履行公共管理职责，对于妥善解决被征地农员养老保障问题具有重要意义。

商业保险参与解决被征地农民养老保障问题有其显著优势：一是可建立起被征地农民养老保障的市场运作机制，通过提供专业化服务，由保险机构在科学合理厘定风险费率的基础上，做到有效运作资金，规范支付，强化服务，加强风险防范，克服现有补偿管理模式下的弊端。二是商业保险机构拥有资金运用管理方面的专业优势，尤其在长期资产负债匹配管理上有着其它金融机构不可比拟的优势，可以取得较好资金运用收益，实现养老金的保值增值。三是相对于政府部门的补偿手段，商业保险机构由于存在市场竞争，提供的服务质量会显著优于政府部门垄断效果，商业化服务使农民在咨询、投保、理赔、体检等环节受到实惠。四是商业保险可制定一揽子人身综合风险保障计划，在满足农民养老保障需求的同时，也可提供覆盖死伤、城区、意外伤害等风险的产品系列。五是商业保险现有的机构网络、人员配置有利于降低政府投入的边际成本效应。

目前，被征地农民群体由于存在地缘差异，所处经济、政策环境不同，商业保险在介入被征地农民养老保障问题上，可从两个层面上提供解决途径选择：

途经一：以政府财政补贴为前提，商业保险提供运作平台，建立多方支撑的，老机制

目前，绝大多数地区尚未建立起农民基本养老保障制度，土地是农民的基本保障，农民失去土地后，实际上也就丧失了赖以生存的基本生活保障。作为维护一方稳定的政府，完全有必要部分承担他们的基本养老保障义务，但承担方式绝非大包大揽，而是由政府、集体、个人各出一部分养老保险资金。其中，政府和集体作为必须的出资方，主要从土地出让金和土地补偿费中予以一定比例的缴费补贴。商业保险作为被征地农民养老保险的具体承办主体，以优惠费率的保险产品为载体，运用精算技术，科学合理测算农民的生存概率、待遇水平、投资收益，为被征地农民提供一个稳定、安全、高效的养老保障机制平台。

途径二：以农民需求为导向，商业保险提供差异化产品，满足被征地农民补充养老需求

鉴于地理位置、劳动力素质、就业安置等情况的差异，被征地农民失地后的生产生活情况会有所不同。固然，有的农民生活拮据，“农转非”后成本负担加重：但是，一些地处近郊地区、市场观念强的农民较好转变了生产方式，成为了城市扩张的受益者。这部分人对养老需求层次要求较高，为过一个安祥的晚年需要更高的保障程度，不仅仅满足低水平的基本保障。他们有动力、也有能力购买补充养老保险。商业保险很好地填补了这一市场需求，不但可以提供不同层次的补充养老保障，还可以全面设计覆盖住院医疗、意外伤害、死亡伤残等风险保障，满足市场需求的多样性。

如何推进被征地农民养老保障的商业保险化解决途径

（一）放宽政策条件，疏通商业保险介入的政策瓶颈

我国征地补偿费用基本分三块：土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费，其中前两项款额较大。《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确规定了上述补偿费用的支付对象：土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有，安置补助费须专款专用，对于不需要统一安置的人员，安置补助费可发放给被安置人员个人或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。2001年，国家国土资源管理部门总结多年来征地工作经验，出台了《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（国土资发［2001］358号），文件对征地补偿安置费用使用和管理情况作出进一步说明，对于用作被征地农民生活安置的安置补助费，在农民自愿的基础上，可逐步建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。政策出台后，部分地区由政府牵头，开始研究被征地农民养老保障问题的社会保险化解决途径，将近郊的“农转非”被征地农民纳入城镇职工基本养老保险领域，进行试点尝试。

当前，由于相关政策就商业保险可否参与解决被征地农民养老问题态度模糊，商业保险的介入面临潜在的政策壁垒，实际操作中缺乏政策依据。要放宽商业保险的介入环境，政府须改善政策环境，明确在自愿的基础上，坚持多元化、弹性化原则，探索适应社会主义市场经济体制的被征地农民养老保障制度的实现方式，使商业保险在服务解决该问题上成为一支重要力量，积极进行有益的试点操作，不断完善制度办法。

（二）予以必要财政补贴，建立多方支撑的被征地农民养老保障制度

征地补偿安置工作涉及群体广泛，必须妥善处理好国家，集体、农民三者利益关系，促进地区经济发展、农村稳定和农民生活水平提高。根据途经一的设想，要建立起一种多方支撑的被征地农民养老保障制度，关键在保障资金来源渠道的多方性上。目前，一般条件下，农民获得补偿费用水平整体偏低，补偿标准不一，且补偿费用在集体经济组织内部分配关系存在失衡现象。倘若资金筹措完全由农民个人承担，有悖于公平原则。应本着“政府担一块、集体筹一块、个人缴一块，土地受让方出一块”的精神，多方筹集解决被征地农民的“养老钱”。各参与方具体承担比例及农民保障水平可结合当地实际状况安排。

商业保险负责做好保障方案的设计实施，最大程度兼顾效率与公平。作为该制度载体的商业保险产品，是经过精算技术开发的商业团体养老保险，既有待遇确定型产品（即所谓的“DB计划”，指事先承诺养老金领取水平，通过预期生存率及投资收益率等一系列参数“倒算”出农民缴费水平），也有缴费确定型产品（即所谓的“DC计划”，指农民在领取养老金之前其领取水平不确定，有赖于缴费和投资收益的积累，属资金的完全积累）。商业保险的这两种类型或其混合形式有利于解决政府的无限承担责任，有利于满足农民的个人选择权，有利于保证资金的安全性、流动性与收益性。对于被征地农民群体中年龄较大、不便劳作的对象，可适用待遇确定型保险产品，实现老有所养、即期见益：对于年轻力壮、可另谋职业的人群，适用于缴费确定型保险产品，其养老金随年龄增加而累计增值。

（三）加强征地市场研究，推动产品创新与服务创新

商业保险机构要成为被征地农民养老保障制度平台的优质供应商，提供政府放心、农民满意的商业化解决途径，就要切实做好产品与服务的创新。—一是开展科学系统的费率测算工作，针对农民群体的自然状况，精算出实际风险保费水平，制定最优费率标准。二是加强保险条款通俗化工程，让农民明明白白买保险。三是加强保险帐户信息化管理，增强帐户透明度，方便监督检查，实现帐户可携带性，便于外出务工农民的城乡流动。四是坚持以人为本，增强“人口”“出口”的弹性化。在产品设计中，“人口”时缴费方式应允许多样性，既方便政府、集体的大额资金趸缴，又方便农民的不定额期缴：“出口”时领取方式不局限单一条件，在经必要审核前提下，可灵活处理因故发生的提前领取、身故领取等特殊情况。五是以农民喜闻乐见的形式普及保险理念，争取最广范围、最大程度的理解与接受，提高农民投保主动性与积极性。

赵国辉