2月22日，《南方都市报》报道，广东省一人大代表向正在召开的省十届人大四次会议提交立法议案，建议制定《广东省人民警察执法权益保障条例》，明确规定警察在什么情况下可以开枪。该代表建议规定有下列情形之一的，警察可开枪射击，对所造成结果不负责任?（一）犯罪嫌疑人持枪拒捕；（二）犯罪嫌疑人持有具有致命杀伤力的凶器拒捕且可能对警察造成致命伤害；（三）为解救人质在用尽其他方法情况下，开枪成为最后手段的；（四）针对在公共场所正在实施可能造成多数人员伤亡或者其他严重后果的嫌犯；（五）犯罪嫌疑人越狱逃跑或者被押送途中逃跑；（六）群体性事件中警察遭闹事分子采用暴力手段围攻且可能造成致命伤害；（七）驾驶员不听从警察的停车检查命令，经开枪示警后仍然继续逃跑，等等。同时，《南方都市报》还报道，深圳警方已于今年1月在全国率先颁布试行《深圳警察通令》，为警察何时可以开枪设立了规范性操作标杆。

对于上述两则新闻，笔者不禁要问：省级人大和一个较大的市的公安局有权规定警察可以开枪的情形吗？

■警察开枪事关公民的生命安全

显而易见，枪会打死人，能要人的命，警察开枪必然涉及公民的生命安全。即使警察开枪是针对犯罪嫌疑人，其生命安全也不应被忽视，因为犯罪嫌疑人同样是人，也属于我国公民，其生命安全等基本人权也受到法律保护。可见，警察开枪的问题不是一个小问题，而是事关公民生命安全的重大问题。

正因为如此，世界各国对警察可以开枪的情形都非常重视。许多国家不仅在法律上对警察可以开枪的情形作出专门规定，甚至在宪法上也有规定，通常将警察开枪的情形与公民享有的生命权放在一起规定，明确规定合理合法地使用枪支等武器造成死亡不属于侵犯公民的生命权。例如，津巴布韦宪法第十二条（生命权的保护）第一款规定：除了执行法院对业已证明的犯罪行为所作的判决之外，任何人不得被有意剥夺生命。第二款规定：在下列法律允许的情形下使用武器造成死亡是正当合理的，不视为违反第一款的剥夺生命：

（1）为保护任何个人免受暴力侵害或为保护财产；

（2）为执行合法的逮捕或为制止被依法拘留的人逃跑；

（3）为镇压骚乱、暴动或叛乱，或者驱散非法聚集；

（4）为制止长官的犯罪命令，或者因战争的合法行为造成的死亡。第三款规定：不管怎样，第二款的适用必须有足够的正当理由，无论如何在程度上不能超过最近在同样情况下依法使用武器的情形。当然，这些规定也是对有关部门和人员使用枪支等武器的范围的限制，也是对立法机关进行有关立法的约束。

■有关警察开枪的情形应由全国人大立法规定

在我们国家，虽然宪法没有对警察开枪等使用武器的问题作出规定，但宪法第六十二条明确规定全国人民代表大会负责制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。2000年立法法第八条规定：下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。虽然立法法并没有明确列出剥夺公民生命、生命安全等生命权利的强制措施是否属于只能制定法律的事项，但是剥夺公民生命权利的强制措施比限制人身自由的强制措施更为重要，这是显而易见的，所以警察开枪等剥夺公民生命安全等生命权利的强制措施只能制定法律是理所当然的。而且，有关公民生命权利等公民基本权利的法律属于国家的基本法律，因此应当由全国人大负责制定，而不应由全国人大常委会制定。当然，更低一级的立法机关更无权制定。显然，上面所提及的省级地方人大无权对警察开枪这一事关公民生命安全的国家立法事项进行立法，一个较大的市的公安局更无权作出规定。

值得指出的是，上述广东省人大代表有关规定警察可以开枪的情形的地方立法建议，不仅广东省人大无权规定，而且也没有必要，因为该人大代表所建议规定警察可以开枪的情形，基本上属于1996年国务院制定的《人民警察使用警械和武器条例》所规定的警察可以使用武器的情形，不必重复规定。另外，上面提及的深圳警方在全国率先颁布试行《深圳警察通令》为警察何时可以开枪设立标杆这一新闻报道也不够准确。据笔者所查，深圳警方只是将《人民警察使用警械和武器条例》所规定的警察可以使用武器的情形汇总于《深圳警察通令》之中，并没有规定新的开枪标杆，当然它也无权规定。

既然国务院已经对警察使用武器包括开枪的情形作了规定，全国人大还有必要立法吗？有必要。目前我国有关武器和警械使用的规定主要有国务院制定的《人民警察使用警械和武器条例》、《中华人民共和国看守所条例》，公安部发布的《公安机关公务用枪管理使用规定》，司法部发布的《关于加强劳动教养场所警戒工作的暂行办法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》，等等。然而，这些规定要么是行政法规，要么是部委规章，要么是司法解释，均不属于法律，立法层次过低，而且都是在2000年立法法颁布之前制定的。显然，仅就立法权限而言，目前我国关于警察开枪问题的现行规定是不符合宪法的精神和立法法的规定的，必须尽快予以改进，应当由全国人大制定《中华人民共和国人民警察警械和武器使用法》，明确规定警察可以使用武器包括开枪的情形。

■有关警察开枪的立法原则应当是限制警察开枪

2004年宪法修正案明确规定国家尊重和保障人权，首次将人权正式写入宪法，其中的人权自然包括生命权这一最为基本的人权。警察开枪针对的正是公民的生命权。因此，全国人大在进行有关警察开枪的立法时应当以尊重和保障人权的宪法精神为指导思想，要尽最大可能保障公民的生命安全。显然，有关警察开枪的立法原则应当是限制警察开枪，法律应当从严规定警察可以开枪的条件和范围。

当然，限制警察开枪，并不是禁止警察开枪，而是要在维持社会秩序与保障公民人权之间取得最佳平衡，使有关警察开枪的立法既满足控制犯罪的需要，又不致侵害公民的生命安全。而且，立法要限制警察开枪，并不是不保障警察的生命安全。恰恰相反，立法时应当充分考虑。2月23日，公安部在举行新闻发布会通报2005年全国公安民警因公牺牲负伤情况时，批评个别公安机关为了防止其他意外而限制民警在打击犯罪中使用枪支，从而导致一些警察伤亡。这种过度限制警察用枪的错误做法，是执法出了问题，这并不表明目前我国有关警察开枪的规定限制过于严格，也不能表明今后全国人大在立法时不应以限制警察开枪为原则。