第二十一条税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。

单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。

发票的管理办法由国务院规定。

【释义】本条是对发票管理的规定。

一、所谓发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。

发票的基本内容包括发票的名称、字轨号码、联次及用途、客户名称，开户银行及帐号，商品名称或经营项目，计量单位、数量、单价、大小写金额，开票人，开票日期，开票单位(个人)名称(印章)等。有代扣、代收、委托代征税款的，其发票内容应当包括代扣、代收、委托代征税种的税率和代扣、代收、委托代征税额。增值税专用发票还应当包括：购货人地址及其税务登记号、增值税税率、税额、供货方名称、地址及其税务登记号。

发票的基本联次为三联，第一联为存根联，由开票方留存备查;第二联为发票联，由收执方作为付款或者收款的原始凭证;第三联为记帐联，由开票方作为记帐的原始凭证。增值税专用发票的基本联次还应当包括抵扣联，由收执方作为抵扣税款的凭证。

本条所称发票，是指由国家法定机关依法指定企业印制并套印全国统一发票监制章的涉税发票。

二、发票作为经济活动中的收付款凭证，随着市场经济的发展，其法定的证明效力在整个社会经济活动中的作用越来越大。特别是在税收征管和财务管理中，它既是财务收支和会计核算的原始凭证，也是税收监控的重要依据和手段。发票一经填开，即标志着收入的实现和纳税义务的发生;发票记载征税对象的具体数量、金额，是进行税源控制和计税的依据;发票提供有关应税收益、应税财产的必备资料，是核定应税收益额或其他征税基数的依据。以票控税已成为我国现阶段实施税收征管的一项重要措施。为了进一步强化对发票的管理，堵塞发票管理漏洞，保证国家税收，本条从我国国情出发，根据现阶段发票管理的经验，对全面加强我国发票管理作出三项重要规定：

1.明确税务机关为我国发票的主管机关，负责发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销的监督和管理。包括确定发票内容、联次、印制企业，领购发票范围、条件和程序，开具和取得发票的要求，发票保管和缴销的制度等。这对于有效遏制一些单位和个人不按规定开具和使用发票，隐瞒收入，扩大成本，乱摊费用，偷逃税款的发票违法行为，严厉打击不法分子私印私售、伪造、变造、倒买倒卖发票，利用发票骗取出口退税，走私贩私、侵吞国家财产的违法犯罪活动;更好地发挥税收的监控职能，保证国家税收，具有重要意义。这里所称税务机关是指各级国家(地方)税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立并向社会公告的其他税务机构。各级税务机关对发票的具体管理职责依照本法及其实施细则和经国务院批准发布的发票管理办法及其实施细则的规定执行。税务机关在对发票的印制、领购、开具、取得、保管和缴销依法实施监管的同时，应当加强与工商、财政、银行、审计、公安等部门的配合和协作，严厉打击发票违法犯罪行为，同时开展广泛深入的宣传教育，增强全社会依法使用发票的意识，依靠社会监督规范发票的印制和使用行为，维护经济秩序，促进公平竞争，推动经济持续、健康发展。

2.要求用票单位和个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。因为发票的开具和取得是实现其使用价值的前提。发票开具是否真实、完整、正确，发票取得是否合法、有效，都直接关系到发票管理的预期目的能否实现，即能否确保发票的开具和取得真实反映经济交往双方的业务关系。为此，要求销售商品、提供经营服务以及从事其他经营活动的单位和个人，在对外发生经营业务收取款项时，应当向付款方开具发票;所有用票单位和个人在购买商品、接受经营服务以及从事其他经营活动支付款项时，应当向收款方取得发票，但不得要求变更品名和金额，是必要的。按照经国务院批准发布的发票管理办法及其实施细则的规定，开具发票应当按照时限、顺序、逐栏、全部联次一次性如实开具;使用电子计算机开具发票，须经主管税务机关批准;发票限于领购的单位和个人在其所在的省、自治区、直辖市内开具，超此范围经营的，应当开具经营地发票;任何单位和个人不得转借、转让、代开发票，未经税务机关批准，不得拆本使用发票，不得自行扩大专业发票的使用范围;不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人都有权拒收;开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，设置发票登记簿，并定期向主管税务机关报告发票使用情况;开具发票的单位和个人税务登记内容变化时，应当办理发票及其领购簿变更手续，注销税务登记时，应当缴销发票及其领购簿。由于我国实行的是价内税的定价方式，消费者支付款项时，实际已包含负担的税款，因此，消费者有权取得他负担税款的证明--发票。凡收款方拒开发票或者提供不合法的发票的，付款方有权拒绝付款。法律提倡公民在购买商品、接受服务支付款项时，索取发票。

3.发票的管理办法由国务院规定。此项授权充分考虑到发票管理的复杂性，涉及发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销制度、程序、方法的许多问题，不可能在本法中一一作出规定。授权国务院根据发票管理的实际需要，在不违背法律规定的前提下，制定发票管理的具体办法，有利于法律的贯彻实施。国务院已于1993年批准颁布了《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则，对加强发票的印制、领购、开具、取得、保管、缴销的监督管理起到了重要作用。