改革开放以来，为了有效地进行国有企业改革，建立市场经济中企业退出机制的法律法规，1986年国家制定了《中华人民共和国企业破产法（试行）》。随着国有企业改革的逐步深入和《破产法》本身存在的局限，很难解决企业在关闭破产过程中的一些实际问题，特别是涉及职工安置和职工权益保障等问题。九十年代中期以后，国家加大了结构调整力度，相继制定并下发了国有企业实施关闭破产工作的有关文件，对国有企业实施关闭破产以及职工安置等有关问题进一步制定了有关政策，为建立企业退出机制和妥善安置企业职工提供了政策支持和保证。

一、国有企业改革的主要分类与涉及行业

国有企业改革和结构调整主要分为四大类：一是企业关闭破产；二是企业兼并和重组；三是中央企业下放；四是企业减员脱困。其中，企业关闭破产工作主要涉及煤炭、有色和核工业三大类矿山以及纺织、军工、钢铁、炼油、建筑、制糖、天然林保护工程等多个行业和三峡工程库区企业等。

二、组织机构及管理

1997年，经国务院批准，由国家经贸委牵头、劳动保障部、财政部、中国人民银行等多个部门共同组成的全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组。主要职责是领导组织全国兼并破产工作，制定和下达实施计划，协调、指导和监督实施。各有关省市人民政府也成立了相应的领导工作小组和协调机构，负责组织领导本地的企业关闭破产工作。

三、企业关闭破产的主要法律和政策依据

（一）主要法律

一是《中华人民共和国企业破产法（试行）》适用于全民所有制企业；二是《中华人民共和国民事诉讼法》，适用于非全民有制企业。

（二）主要政策及适用范围

目前，国家对国有企业关闭破产的政策按其不同的适用范围，主要分为三大类：

第一类：《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）。原适用范围为111个优化资本结构试点城市，现扩大到列入全国关闭破产计划的各类企业。

第二类：《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发[2000]11号）及相关配套政策。原适用范围为中央所属的有色金属和核工业矿山以及原中央所属、现下放地方管理的煤矿。目前该政策已扩大到地处深山、职工再就业困难的中央所属军工企业、中央所属资源枯竭黄金矿和经国务院特批的企业。地方所属资源枯竭的有色金属、煤矿以及黄金矿，可参照11号政策执行，但所需费用缺口，按企业隶属关系，由同级人民政府补足。

第三类：《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅[1999]33号）。原适用范围为辽宁省的2户煤炭和7户有色金属矿山，现扩大到不能按中办发[2000]11号文件执行的中央所属军工企业、军队保障性移交企业和经国务院特批实施的企业。

四、存在的主要问题

归纳起来为“一大、二多、三难”。“一大”即企业关闭破产资金缺口大；“二多”即企业债务多、历史拖欠多；“三难”即企业资产变现难、社会职能移交难和职工安置难。从目前情况看，职工安置是最难解决的一件事。