新闻提示：近5年，在河北省三河市公安局离退休的106人中，有68人是三级警督(科员级)。这68人在30年的工作中没有得到过一次晋升的机会。1993年《国家公务员暂行条例》在职位分类一章，将公务员分为领导职务与非领导职务。最新一期的《瞭望》周刊刊登文章认为，这是一种以公务员是否承担领导职务为标准的简单的职务分类，而不是根据职位性质与工作特点进行的职务分类。专家们普遍认为，这种简单的职务分类必须予以改变。

问题：职务系列分类存在缺陷

我国缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。由于取消了专业技术人员的专业资格评定以及专业技术职务的设置，这批公务员绝大部分承担非领导职务。非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到公正的社会评价。

同时，现行的职务设置为县乡机关基层公务员提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。我国没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县乡基层公务员的职务发展空间。当前，县乡两级公务员占全国公务员的58%，其中的大部分以科员身份退休，缺少吸引人才、激励人才的手段。如果一个大学毕业生到乡镇或县级机关各部门工作，在几十年的职业生涯中一般只有副科和正科两个晋升台阶，有的人甚至一辈子都在科员职务层次上。在基层，不少40岁左右的干部，由于晋升无望，事业心和工作热情下降。

由于晋升渠道单一，职务本位现象突出。现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要是与职务特别是领导职务挂钩的。因此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升，官本位就是这种制度造成的结果。依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性，从全国来看，92%的公务员职务层次在科级职务以下，只有8%的公务员是副处级职务以上。

仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。有些西方国家充分利用级别设置的激励作用。如法国，公务员职务与级别相分离，职务晋升以领导管理能力为标准，级别晋升以绩效为标准，都可以提高公务员的待遇。为了更大地发挥级别的台阶作用，2002年新的瑞士联邦政府人事法，将过去的25级增至38级，为各类公务员提供了更大的职业发展空间。

措施：晋升制度改革两大思路

建立职务与职级相结合的激励保障机制，其实质是构建公务员职务晋升与职级晋升的双梯制，两条楼梯上楼，拓宽公务员的职业发展空间。在这个前提下，出现了两种不同的思路：一种是废除非领导职务的思路，即是以品位分类为导向，也就是以人为中心;另一种是改造非领导职务的思路，即是以职位分类为导向，也就是以事为中心。

思路一：取消非领导职务

首先，取消现行非领导职务设置，建立单一的职务序列。职务表明公务员在机关中所处的行政领导地位和承担的职责。取消原有的非领导职务序列，领导职务从副股长到总理分12层次，非领导职务则只有干事一个层次，合并组成单一的职务序列。实际上整个公务员分为两类：领导类与级别类。

其次，建立以资历和实绩为主要依据的级别系列。级别用于确定公务员的身份和工资福利待遇。初步考虑，设置27个级别，并将其分为初级、中级、高级三个级别段。初次确定为级别时，以公务员的学历、资历为主要依据。级别的晋升，以公务员的德才表现、工作实绩和资历为依据。

再次，级别和职务相分离。改变现行的以公务员所任职务确定其级别范围的做法，不以职务确定级别范围，公务员职务和级别的晋升独立进行。考虑到职务对工作经历的要求，对每个职务的任用规定最低级别资格。

思路二：改造非领导职务

在职位分类的基础上，做到职务与职级相结合。

有两点非常重要，一是职务设置要到位。职务设置分为领导职务与非领导职务、专业技术职务与行政执法职务。根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务承担领导职责，而非领导职务不负有领导职责，承担岗位职责。

二是职级设置要合理。《国家公务员暂行条例》中规定的级别，只是公务员的工资级别，级别的激励功能太弱。新的设计赋予级别三种人事管理功能：级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺;级别也是公务员职业发展的重要台阶，除了职务晋升之外，职级晋升也是公务员职业发展的一条重要渠道。