公司治理是指公司的统治和管理。公司治理结构则是指实施公司治理的各机构及其相互制衡的权、责、利关系的制度安排。

关于公司治理结构，普遍认为应包括一切有关实施公司治理的各机构的制度安排。但也有人认为，公司治理结构仅指公司内设股东会、童事会、监事会、经理层等构成的公司高层管理系统，至于公司的外派监事会则不应包括在内（有一种观点认为：设为首页公司治理结构专指公司内设股东会、董事会、经理层和内设的监事会，至于国家向国有独资公司派出的稽查特派员或派出的监事会，因其不是公司内设机构，因而不能归入公司治理结构。）。

作为公司治理结构中的一分子，派出监事会在国有独资公司治理中主要有以下作用：

（一）维护国有资产所有者权益，促使所有者监督到位

如前所述，由于传统体制下国有独资企业（公司）缺乏统一的所有权主体，各部门分兵把守，使国有资产的国家所有变成了部门所有，而部门又较少从维护国家整体或统一的利益出发行使股东监督权，有的甚至只从部门利益出发直接干预企业的经营，真正从国家作为所有者角度来行使的监督管理是很薄弱的。因而1998年国务院机构改革，在大力裁减行业主管部门，并对其职能进行大幅调整，不让其直接插手企业的经营管理活动的同时，把代表所有者监督企业的权利交由与企业没有直接利益的专门监督者—国务院稽查特派员来行使。经过两年来的稽查工作实践，稽查特派员查出了大量侵犯国有资产及其权益的违法犯罪案件，而且涉案金额相当惊人。实践证明，在维护国有资产及其权益方面，稽查特派员制度是行之有效的。稽查特派员制度过渡为派出监事会制度后，代表所有者监督公司经营管理的权利统一交由派出监事会行使。从而真正理顺国家与公司的监督管理关系，建立起科学的国有资产监管体制，保证所有者监督到位。

（二）维护公司的经营自主权，促使公司决策的科学化

《全民所有制工业企业法》和《转换经营机制条例》规定了企业的14项经营自主权和相应的落实措施，这些措施的出台对于扩大国有企业经营者的自主权、搞活国有企业曾产生了一定的作用。但由于在实践中把本来属于国家所有的国有资产变成了部门所有或地方政府所有，造成了企业经营自主权的难以真正落实。其结果是主管部门成了实际上的老板，对企业的干预在所难免；企业所在地的地方政府也往往还要利用地利优势对企业指手画脚，条、块分割十分严重。这样，在国有企业实际上形成一种奇怪的现象：一方面企业经营者权力大得不得了，有的经营者已完全不受国家投资机构（股东）的控制，几个亿的投资，个人一拍脑袋就定了下来，打了水漂就说是交学费；另一方面某些地方政府或者部门又不断地用行政命令向企业发号施令，吃、拿、卡、要，搞摊派，损害经营者的自主权和国有资产所有者权益。由国务院派出稽查特派员（以后就是国有企业监事会，下同）后，这种状况得到较好的改观。加入收藏一方面稽查特派员坚持不干预、不参与企业的经营管理活动，对企业的经营管理三缄其口，只进行事后监督，从机制上保障了经营者的经营自主权；另一方面稽查特派员利用其国务院派出，代表国家实施监督的身份进行稽查监督，某些地方政府和部门慑于特派员的地位和权威，也就不好再直接干预企业的经营管理或者不再伸出索要之手。派出监事会制度实际上在无形中起到了一种帮助企业转换经营机制，保障企业的经营自主权的作用。由于派出监事会向国有独资公司各治理机关传递了公司所有者（国家）的意志和利益，促使公司形成各司其职、相互制衡的治理结构，同时也由于派出监事会挡掉了许多不正当的非法干预，促使公司建立起科学的决策机制和决策程序，促进了公司决策的科学化，有效地降低了经营风险。

（三）减少和缓解了信息不对称行为，有效解决内部人控制问题

由于派出监事会实行以财务监督为核心但又不仅限于查账的全方位的监督，对公司的财务活动及其公司负责人的经营管理行为进行全面检查，公司应负全面报告和全面向监事会披露公司信息的义务。监事会要什么情况，公司负责人就应提供什么情况。这样，如果监事会的工作及时有效的话，就可以保持所有者与经营者之间信息的相对对称，为所有者决策提供信息依据，较好地解决内部人控制问题。

（四）促进建立科学的公司负责人考评机制

传统的国有企业负责人的考核评价过多地强调企业负责人的政治思想、组织原则性，而较少考虑被评价者的经营管理能力和经营绩效，更不是把经营者作为一种资源通过市场机制来选择和配置。而派出监事会制度通过建立科学合理的公司及公司负责人业绩评价体系，用财务数据和其他经营业绩指标来考核评价公司负责人的能力和业绩，并将其作为奖惩、任免的依据。这就从根本上改变了凭主观印象和不科学评价标准考核企业负责人的做法，使公司负责人的评价机制得以符合市场经济的要求。

（五）促进建立科学的激励与约束机制

由于派出监事会对国有独资公司负责人的业绩有了科学的评价标准，使得对公司负责人进行激励和约束有一个客观、公正的基础。同时，对公司负责人到位的监督也急切呼唤对负责人充分的激励。否则，公司负责人在丧失掉灰色收人的情况下就会更加缺乏动力。对经营者的激励与监督是一个铜板的两面，缺少任何一方面都无法建立起所有者与经营者之间有效的委托代理关系。监督不到位必然危及所有者权益，激励不充分则必然导致企业低效益、无效益甚至破产倒闭。所以，在建立派出监事会制度之后，必须尽快建立公司经营者的激励机制（含经营绩效奖励机制、经营责任分担机制、经营责任转移机制等）。否则，必然危及派出监事会制度的效益甚至生命力。

（六）促使国有独资公司加强内部管理

两年来的稽查实践表明，稽查工作客观上起到了推动国有企业加强内部管理的作用。由于稽查特派员对企业的一切经营管理活动都可以进行监督检查并且要如实地向国务院汇报，企业负责人感到不抓企业管理、不抓制度建设不行了。所以，在稽查特派员进行第二次检查时，就发现了这样一个有趣而可喜的现象：企业应有的各项规章制度都健全了，各项管理工作也都比较规范了，内部制衡机制也更加完善了，并且凡是稽查特派员在监督检查中比较关注的事项，企业负责人都特别重视。凡此表明，只要认真总结稽查特派员制度的成功经验，切实建立、健全外派监事会制度，促使国有独资公司加强内部管理还是完全可以办得到的。

派出监事会制度的法理依据

由国务院向国有独资公司派出监事会，其法理依据在于：

（一）国有独资公司的产权制度决定了资产监督权应属于国家国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。

质言之，国有独资公司的出资人是国家授权的机构或者部门。根据国家统一所有的原则，毫无疑问，国家是国有独资公司的惟一所有权人。加入收藏在中央决定党政机关和军队、武警部队与所办企业脱钩以后，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步指出国务院代表国家统一行使国有资产所有权，即将国有资产所有权代表的资格明确授予了我国的最高行政机关一国务院。

根据两权分离的原则，所有者应主要行使重大经营决策审批权、资产受益权、选择经营者权（包括对经营者的监督权）。国有独资公司的所有权行使既然属于国务院，监督权的行使当然也就不能例外。

因此，无论是原来的《公司法》还是修正后的《公司法》都规定：对国有独资公司实施监督管理的权利属于国家。只不过修正前的《公司法》规定由国家授权投资的机构或部门行使，而修正后的《公司法》则规定由国务院派出的监事会行使罢了。

（二）国有独资公司的产权特点和建立现代企业制度的目标要求国家必须行使资产监督职权

由国务院向国有独资公司派出监事会，是由国有独资公司的产权特点所决定的，也是保证国有独资公司真正成为现代企业制度的一种有效组织形式的重要条件。因为国有独资公司只有国家授权的机构或者部门一个股东，没有天然的人格化的产权主体。对于任何国有主体的个别成员（自然人或个别机构、团体）而言，国有独资公司及其财产既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1］（P146）。无论怎样设计公司的所有者和经营者及其关系，即精心设计一整套包括股东及股东会、董事及董事会、经理及经理层、内设监事及监事会在内的法人治理结构，都只是在法律或制度上进行模拟而已。由于没有所有者基于自身利益对国有企业的控制和支配，这种拟设的治理结构是不能有效发挥作用的，即使一时奏效，也决不可能长久。而国有独资企业建立现代企业制度必须具备的一个重要要素，就是所有者支配，也即企业应能切实为其投资者所控制，并服从其意志和利益进行运作［2］（P145－146）。所以，从国有独资公司产权特点和保证其治理结构的有效性考虑，必须从法律制度上明确国有资产经营中各种角色的责、权、利及其相互关系，并在公司内设治理机关之外，设置一个由国家控制并能代表和传递国家所有者意志和利益的专门机构或人员来对各角色的行为实施监督，以形成有效的激励和约束机制，促使其各司其职、各负其责。这种外部机构应从维护国有资产的国家所有权及其权益出发，代表国有资产所有者来行使监督权利（所有者监督）并直接对所有者（具体指其代表—国务院）负责，而不是泛泛地进行国家行政监督。所以，从一定意义上说，向国有独资公司派遣监事会是我国国有企业建立现代企业制度的客观必然要求，是深化国有企业改革的一个重要方面。

（三）传统体制下国有财产所有者的软约束和职责不清的委托代理必然削弱监督效能，不能形成有效的监督机制，从而呼唤外派监事会制度的完善

在由计划经济向市场经济转轨的过程中，在市场化条件下，国有财产主体的非人格化特点，使得政府及其部门不再以所有者身份直接干预国有独资公司的经营行为，从而引发国有财产运营中普遍缺乏所有者利益驱动机制及其对公司的有效传导机制（也即老板缺位的状态），以致国有资产流失、经营者频发道德危机，穷庙富方丈的现象较为普遍地存在。改革开放以来，我国在对国有独资公司下放经营自主权的过程中，忽视了相应责任的下放，疏于对公司进行有效监管，许多国有独资公司的董事会流于形式。由于没有明确的责任机制，有的董事会不仅不能发挥对经理层的监督制约作用，而且沦为经理人员侵吞国有财产的帮凶。而政府过去根据《国有企业财产监督管理条例》委派的兼职监事或监事会，往往只是听听经营者的汇报，发发牢骚，很少发挥应有的监督作用（有关统计资料和笔者的调查采访表明：大多数依《国有企业财产监督管理条例》派出的国有独资公司监事会流于形式，没有产生应有的监督作用。究其原因主要是监事会成员由兼职人员担任，基本上顾不上监督，并且没有形成相应的监督机制和明确的监督责任，监事本人或其所在部门与企业有着各种各样的利益关系，不能做到独立监督等。）。国务院稽查特派员制度实行以来，对62家国有重点大型企业进行稽查监督反映出来的问题表明：在传统的监事会制度下，所有者的软约束和在此情形下失效的董事、经理委托代理关系不能保证所有者监督的效能，根本无法形成有效的监督机制。这些问题突出表现在：

1．国有企业普遍存在家底不清，资产不实的现象。企业会计报表未能完整、如实地反映企业真实的资产、负债和权益；有的企业固定资产、物资管理混乱，流失严重；多数企业虚列资产；普遍存在账外财产，长期在体外循环。

2．违规调节财务数据，盈亏不实。不少企业采取不提或少提折旧、虚列库存、加大成本、乱摊费用等方式弄虚作假；有的企业为完成上级下达指标或出于自身利益，不惜贷款交税、虚列收天，以虚增利润；有的企业会计凭证、资料管理混乱，甚至灭失，为经济犯罪提供了可乘之机。

3．管理不善，内控失效，投资损失严重。加入收藏有的企业负责人滥用职权，不按决策程序办事，或重大决策失误，上违规建设项目，滥投资、乱投资，受骗上当事件屡有发生，造成国有资产巨额损失；有的企业对外投资收益不人账，用于滥发奖金或设小金库；有的企业通过各种手段将大量国有资产化为集体财产，甚至化公为私；有些企业经营不善导致利润减少、亏损增加，但工资、奖金仍旧增长，或工资增长远远超过劳动生产率的增长。

4．违法违纪现象突出。如有的企业违规炒买炒卖股票、有价证券；高息存款、违规拆借资金，扰乱国家金融秩序；与不法分子相勾结，走私贩私，偷逃关税；隐匿、转移回扣、佣金等收人，甚至挪用、私分国有资产，贪污公款中饱私囊。

以上问题，固然有经营者素质低和能力水平差的原因，但更主要是由于制度上激励不充分、监督不到位等制度性原因造成的。所以，要消除和改变以上状况，更应从制度、机制层面上多加检讨，而不是一般地进行个案处理。而派出监事会制度正是这一机制和制度的一个重要方面。