人大监督是最高层次和最具权威性的监督。2006年,各级人民代表大会常务委员会监督法正式出台。作为全国人大常委会开展监督工作的主要法律依据,这部具有里程碑意义的法律,在监督工作的实践基础上,总结经验、凝聚共识,对全国人大常委会和地方各级人大常委会监督一府两院工作的基本原则、监督方式和监督程序作出较为全面的规定,使人大监督工作进一步制度化、规范化和程序化。

1990年,中央建议全国人大常委会拟定法律监督和工作监督相关规定。时任全国人大常委会办公厅研究室主任的程湘清是当时监督法起草组下属的办公室主任,作为起草组成员,他向我们回忆了这部重要法律出台的过程。以下是他的口述实录:

1986年9月,彭真同志在委员长会议上提出四个课题:一是人大监督问题;二是常委会联系代表和代表联系选民问题;三是健全人大办事机构问题;四是学习法律和理论问题。监督课题由陈丕显、黄华副委员长牵头,指定办公厅研究室负责调查研究。我当时担任研究室主任。因为研究室具体承担了监督课题的调研任务,七届和八届全国人大期间起草监督法的任务也一度主要落在研究室头上。

此后,研究室一直把人大监督作为调查研究和理论研究的重点之一,曾成立由我任负责人的人大监督课题组。研究室在两位副委员长直接指导下,经过深入实际、认真调查研究,于六届全国人大后期提出《关于人大及其常委会加强法律监督工作的意见》(1987年);七届全国人大初期又提出《关于加强全国人大及其常委会监督工作的意见和建议》(1988年),对人大监督的指导思想、监督内容和范围、监督形式和程序、监督工作机构提出设想。上述《意见》和《意见和建议》均经领导批准在下发省级人大机关的《全国人大常委会办公厅研究室材料》上发表。

我记得那时在全国人大会议上,代表们审议人大常委会工作报告时最常说的一句话就是立法成绩很大,监督工作不力,也就是说人大代表对人大监督工作有意见,希望加大力度。所以每次人大会议都会有代表提出议案,要求全国人大常委会尽快制定监督法,加强监督工作。

时任全国人大常委会副委员长的彭冲同志非常重视人大代表的这个意见。他当时说,法律我们一下子制定不出来,但可以把各级人大和人大常委会在实践中创造的、行之有效的监督经验写到常委会工作报告里。因为常委会工作报告是经过人大会议全体代表表决通过的,具有一定的法律效力。在我印象里,最初人大监督工作形成制度,就是彭冲同志在常委会工作报告中作的一些规定。

1983年3月28日,人大会议上彭冲同志代表常委会作工作报告,对人大听取和审议一府两院工作报告、监督计划和预算的执行以及怎么样加强对司法工作的监督,从程序上、制度上作了若干规定。这在人大监督工作制度化方面迈出了很重要的一步。

彭冲同志认为,人大监督权是人民当家作主的权利。他曾说过,人大的监督权不是哪一个人的权利,而是人民当家作主的权利。人大行使监督权,既是对国家行政机关、审判机关、检察机关的支持,也是制约。

针对有的人把人大监督看成一种麻烦,是找茬子,彭冲同志指出,在我们国家任何机关和个人都必须接受监督,接受党的监督,接受人民的监督。人大监督就是人民的监督,或者说人大监督是人民监督的主要形式。实践证明,加强人大监督有利于健全决策体系,使我们党和国家的决策更加正确、减少失误,有利于消除腐败现象,有利于国家机关高效合理运转。一句话,人大监督是国家长治久安的根本制度保障。

行使人大监督权要重视制度化建设。彭冲同志常说的一句话叫民主重程序,监督靠制度,我认为这句话讲得很经典。他在全国人大工作期间,用了很大精力抓监督立法工作,力求使人大监督制度化、程序化。

1990年3月12日,中共中央建议全国人大常委会拟定法律监督和工作监督相关规定。彭冲同志按照常委会主要领导的意见,具体组织、领导监督法律起草工作。当时,监督法律起草组可以说是夜以继日地抓紧工作,最后起草了一个稿子。我记得之后华北地区人大财经委员会在天津开会,会上对草稿评价很高,反映很好。彭冲同志还亲自组织了东北、华北十省市人大常委会有关负责同志会议,对草稿逐章逐条进行讨论和修改。这个稿子当时还得到了万里委员长的亲自圈阅同意,虽然最终没有出台,但是它为以后的监督法律起草、为以后的监督立法提供了许多有益的经验。

起草监督法时,还曾经有过设立蔑视人大罪的设想,但考虑到当时我国的国情和现实情况,这一规定过于严厉,过于严厉就实现不了。现在监督法中的质询制度,吸取了过去的一些做法,要通过一些严格的程序来进行,我认为还是比较适宜的。

印象深的还有一件事,监督法草稿征求意见时,召开了一个座谈会,国务院大概有八至十位部长来参加这个会议,有位部长当时就说了一句话,看了这个草稿,有一个感觉,就是总理以后不好当了。这是针对监督法关于监督政府工作的一些严格规定而言的。

2006年,监督法正式出台以后,社会上有一些意见,特别是地方人大,对两评没有写进监督法意见很大。两评是地方人大在监督方面的一个创造,即代表评议和述职评议。这两种形式当时都行之有效,地方性法规也都对两评作了规定,实践中没有听说因为两评出了什么岔子或者问题。两评没有写进监督法,地方人大的同志对此意见很大。

监督法出台后不久,在一次研讨会上,讨论很热烈,当时有一些地方人大的同志参加了会议,提出很多不同意见,甚至还有贬低这部法的发言。我在这个会上就讲了一个观点,我说,首先,法律是经过人大常委会组成人员通过的,一旦通过就是庄严的,就要尊重它,必须严肃执行。其次,有意见可以修改,可以在实践中不断修改。

那次会上,我还向与会者介绍了监督法的三大优点:第一个优点,这部法律强调了公开监督原则;第二个优点,吸取了过去监督立法中的一个经验,就是反馈制度。比如听取政府专项工作报告,把常委委员的意见和建议转到国务院,国务院如何改进要反馈给常委委员。再比如执法检查,检查中有一些问题转到国务院,国务院要反馈给人大,向人大常委会报告执行得怎么样、改进得怎么样;第三个优点,这部法关于计划预算监督的规定强调了重点审查。大家知道,预算监督是一个很难的事情,预算是一个很专门性的工作,预算材料都是一大摞专门性的材料,有很多术语、表格,让代表在很短的时间内翻一遍都很困难,再让代表提出审议意见,那真是强人所难,所以必须是要重点审查,不要面面俱到。重点审查,这也是当时我们起草监督法时想的一个办法。

虽然两评没有写入监督法,但监督法中还是吸收了地方人大的经验。比如执法检查,最早的时候是黑龙江搞的;到了1988年,七届全国人大非常重视执法检查工作;八届全国人大时关于执法检查曾搞过一个法律性规定,当时是由研究室起草的。一直到监督法正式出台,这个单行法律才取消。