山东省东营市中级人民法院

行政判决书

(2004)东行初字第8号

原告赵秀，女，1969年11月27日生，汉族，广饶县稻庄镇段河三村村民，住该村。

委托代理人徐传义(系原告丈夫)，男，1964年11月28日生，汉族，现住广饶县稻庄镇段河三村。

委托代理人钟海，山东广胜律师事务所律师。

被告广饶县人民政府。

法定代表人徐春福，县长。

委托代理人陈绍信，山东广胜律师事务所律师。

被告广饶县稻庄镇段河三村村民委员会。

法定代表人徐东喜，村主任。

第三人徐学德，男，1949年1月13日生，汉族，广饶县稻庄镇段河三村村民，现住该村。

第三人徐保建(系徐学德之子)，男，1973年9月14日生，汉族，广饶县稻庄镇段河三村村民，现住该村。

原告赵秀认为两被告给徐学德、徐保建发放的土地承包经营权证侵犯其合法权益，而向本院提起诉讼。本院受理后，于2004年4月8日依法公开开庭审理了本案，原告委托代理人徐传义、钟海，被告广饶县人民政府委托代理人陈绍信，第三人徐保建到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

原告赵秀诉称，1998年秋，原告将3.3亩土地交给徐学德耕种，双方商定随要随给。2003年9月，原告要求收回自己承包的土地时，得知两被告于1999年1月27日将原告拥有使用权的3.3亩土地确权给徐学德，并发放了土地承包经营权证，原告以两被告发证行为违法为由，于2003年10月21日向法院提起诉讼，在(2003)东行初字第16号案件审理过程中，原告得知徐学德与其子徐保建分家后土地共同耕种，2002年农村税费改革时，两被告重新为徐学德、徐保建在1999年土地承包经营权证的基础上分别发放了土地承包经营权证。现徐学德、徐保建以被告已确权为由，拒不将原告的3.3亩土地返还，并给原告造成经济损失3070.32元，均是两被告违法造成的。原告请求：

1、依法判决撤销两被告给村民徐学德、徐保建发放的土地承包经营权证；

2、依法判令两被告赔偿原告经济损失3070.32元；

3、诉讼费由被告负担。

被告广饶县人民政府(以下简称县政府)答辩称，一、本案不属行政诉讼受案范围。因土地承包合同引起的纠纷案件应按民事案件受理，原告赵秀提起行政诉讼于法无据。二、原告赵秀不具备本案原告资格。赵秀既非本案发证行为的相对人，也与徐学德、徐保建发放的土地承包经营权证没有法律上的利害关系，故赵秀不具备原告资格。三、县政府不是适格的被告。县政府不是农业承包合同的主管部门，也非土地承包经营权证的发放主体，因此，县政府并非适格被告。四、县政府于2002年发放给徐学德、徐保建的土地承包经营权证是在1999年证的基础上进行的，而1999年证的发放是合法的，现赵秀单独对2002年证提起诉讼，缺乏依据。五、赵秀的起诉已超过起诉期限，应予以驳回。对于原告赵秀要求赔偿损失，缺乏依据，应不予支持。

第三人徐保建答辩称，两被告给两第三人发放的土地承包经营权证与原告无关，其发放的土地承包经营权证是正确的。

庭审中，被告县政府向法庭提交以下证据：

1、中办发[1997]16号中共中央办公厅文件。

2、鲁办发[1998]1号中共山东省委办公厅文件。

3、东办发[1997]34号中共东营市委办公室文件。

4、广办发[1998]39号中共广饶县委办公室文件。

5、中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知。

6、国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知。

7、国务院办公厅关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知；

8、东营市农村税费改革实施方案；

9、广饶县农村税费改革实施方案；

以上第1-9号证据，证明2002年被告发放土地承包经营权证是贯彻中央税费改革试点工作的行为，被告发证行为不属于具体行政行为，属于贯彻中央政策的行为，故法院不宜进行审查，且本案属于民事争议，不属行政诉讼的受案范围。

10、1999年1月徐学德与被告广饶县稻庄镇段河三村村民委员会(下称段三村)签定的农村集体土地承包合同书；

11、1999年1月27日段三村土地归户明细表；

12、2001年4月段三村土地状况核实登记表；

13、2002年5月段三村农业税收入花名册；

14、段三村2002年农业税收清册；

以上10-14号证据，证明2002年根据上级税费改革的要求，被告为两第三人发放了2002年的土地承包经营权证，即2002年发证是在1999年证的基础上发放的，故自1999年开始计算，原告起诉已超过起诉期限。

原告对被告县政府提交的证据有异议：

第1-3号、10号证据，该证据均为复印件，应不予认可；且1-3号证据均属规范性文件，具有法律约束力，被告依据该文件所作出的行为是具体行政行为，法院有权审查该行为。原告是在(2003)东行初字第16号案件中才知道2002年被告发证行为的。因此，原告起诉未超过起诉期限；第4号证据，该证据是被告自己颁发制订的，不具有约束力，应不予认可；第5-9号证据与本案无关。

同时，原告赵秀向法庭提交以下证据：

1、广饶县段三村的证明。

2、法庭于2004年1月对段三村主任徐东喜的询问笔录。

3、(2003)东行初字第16号行政判决书。

4、2002年广饶县主要农产品产量统计表。

以上第1-3号证据，证明两被告作出具体行政行为所依据的事实是违法的，且由于两被告错误的发证行为致使原告在2003年没有收入，原告损失3070.32元，应由两被告予以赔偿。

被告县政府发表质证意见：两被告于1999年为第三人发放的土地承包经营权证是建立在承包合同的基础上，而2002年发放的证，又是建立在1999年证的基础上发放的。故两被告依据1999年与第三人签定的合同，在2002年可以为两第三人发证，没有必要重新签定合同，也就说两被告于1999年和2002年为两第三人发放的土地承包经营权证是正确的。原告主张的损失是一种期待利益，故对其主张应不予支持。

第三人徐保建未提交证据，对原、被告提交的证据及发表的意见均无异议。

本案经过举证、质证、辩论，合议庭对双方当事人提交的事实证据作如下认定，对原告提供的1、2号证据，能够认定所争议的3.3亩土地在1998年时其使用权归原告所有，且真实合法，认定为有效证据；对原告提交的第3号证据为发生法律效力的裁判文书，为有效证据；原告提供的第4号证据，不能证明原告的直接损失，对其效力，不予认定。对被告提交的10、11、12号证据，仅能证明第三人在1999年时的土地面积，但不能证明被告为第三人发放的土地承包经营权的法定理由，也不能证明该证中是否包括原告的土地面积，该证据与本案不具有关联性，对其效力，不予认定；对被告提交的13、14号证据，与本案无关。