行政机关在办理行政案件的过程中形成的案卷材料,属于《政府信息公开条例》所指的“政府信息”。《条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”行政机关办理行政案件,无疑是在履行职责,案卷材料就属于在履职过程中“制作或者获取”,以卷宗的形式“记录、保存的信息”。

一、行政案卷材料属于可申请公开的信息

行政案卷材料是一种特殊的政府信息,不属于行政机关应当主动公开的政府信息。第一,案卷材料包含有众多主体的个人信息。行政机关在办理行政案件的过程中,必然会涉及众多的主体。这些主体一般包括行政机关参与办理、审批案件的工作人员、涉案的当事人(如行政处罚的对象)、行政违法行为的受害人、向行政机关提供证据的证人、当事人或者受害人的代理人等,有的行政案件中还有举报人。这些众多主体的个人信息或多或少地都保存在案卷材料当中。这些信息牵涉到各类主体的权益,公开行政案卷材料信息必须注意不得损害其中的合法权益。第二,许多行政案卷材料包含有涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容。《政府信息公开条例》第十四条的规定,“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开”。因此,行政案卷材料信息不属于《政府信息公开条例》第九条到第十二条规定的行政机关“应当主动公开的范围”,但是依据《条例》第十三条的规定,公民、法人或者其他组织可以申请获取行政案卷材料的相关信息。

二、申请公开的资格条件是有利害关系

《政府信息公开条例》第十三条规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的第十二条的规定,对于“不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的,“人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”。因此,何为“自身生产、生活、科研等特殊需要”就是需要重点明确的问题。对此,笔者认为,应当以行政案卷材料与申请主体是否有利害关系为标准来界定“自身生产、生活、科研等特殊需要”的涵义。《政府信息公开条例》第一条对立法目的有“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的规定,以利害关系标准来判定是否向申请人公开行政案卷材料信息符合《条例》规定的立法目的。

三、行政案卷材料信息公开的范围

如前所述,行政案卷材料是一种比较特殊的政府信息,因此行政机关不应将案卷材料中的所有信息向申请人公开。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定:“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是正式、准确、完整的,申请人可以在生产、生活和科研中正式使用,也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”行政案卷材料中的“内部管理信息”和“过程性信息”一般不作为行政行为的依据,不予公开并不会对申请人的权益造成实际影响。例如《浙江省政府信息公开暂行办法》就规定“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,不作为行政管理依据的,可以不予公开,但应当告知申请人并说明理由”。

行政案件案卷材料信息公开应如何进行，这类行政案件的处理过程较为复杂，在我国对这类相关的信息公开还应进行慎重的处理，对牵涉到相关国家机密和商业机密的内容不予公开，相关案件办理时的请示、报告等内容也不再信息公开的范围内。