［摘要］随着资本和土地要素稀缺性的变化，土地征用的规模和成本已成为制约地方投资率的重要因素。由于中央和地方在土地城市化工业化利用上的权利配置和目标函数的非一致性。导致地方政府目前在土地利用行为上的越位－－非法批地、缺位－－企业违法占地、错位－－非法低价出让国有土地。问题的关键在于通过调整制度供给从而影响成本收益关系，最终影响地方政府的最优决策点。而制度的供给不仅需要宏观层面如土地征用制度和土地出让金制度的变革，微观的集体土地产权制度的变迁也十分必要。

（中经评论·北京）中国是一个人均耕地面积不足1．5亩的农业大国，城市化和工业化正在加速侵占日益减少的耕地。为了保护耕地，中央政府曾三令五申严格控制土地征占，但调控效果欠佳，地方政府的土地违规现象已十分普遍。本文将从违规的三种主要形式和中央政府与地方政府的利益冲突人手，深入分析其制度性根源。

一、国家土地征用中地方政府违规的三种主要形式

随着全球经济一体化的加速，我国城市化、工业化每年以1个百分点的速度推进，每年600万亩的建设用地开发需求和我国人均耕地面积紧缺的矛盾日益凸显。据统计，2006年我国人口总数达到13．15亿，全国人均耕地仅有1．48亩，不及世界平均水平的1／4。要实现2020年城市化率达到60％、工业化率达到70％的目标，至少需要增加建设用地需求1．5亿亩，与现有的3000万亩的可供建设用地相比，存在1．2亿亩的巨大缺口。

我国已经实行了世界上最严格的土地管理制度，通过制定土地利用总体规划、严格土地审批程序、调控土地市场价格机制等多种法律和行政手段保护耕地。土地要素的稀缺和征用的严格控制，已经直接制约了现有土地开发利用粗放模式下的地方经济发展，于是地方政府开始纷纷尝试在土地征用中违法批地、纵容企业违法占地和非法低价出让国有土地。

第一，地方政府越位：非法批地

根据《土地管理法》的规定，土地的批租必须遵循严格的程序，要符合土地利用总体规划，同时根据征用土地的性质（基本农田还是一般农田）和需求面积的不同逐级上报审批。但地方政府追求地方利益最大化下的招商引资、建设优先战略，与大宗土地征用须上报国家审批的硬性约束形成了直接的利益冲突。

在这种利益的驱使下，各地方政府开始打着发展地方经济的幌子，甚至以发展是硬道理为由，无视国家土地利用规划和环境保护的要求，实行项目跟着领导走、规划跟着项目走、超越审批权限批地的违规操作。此类地方政府越权批地的违法现象已十分突出。据统计，2005年全国共发现100多万个土地违法案件，涉及土地面积近500多万亩。比2004年全国新增的建设用地总量（402万亩）还要多出近100万亩。违法用地平均占新增建设用地宗数的34％，有的地方高达80％以上。河南驻马店刘店镇在无任何国家批准的征地审批手续的情况下，违规征地1000亩，毁坏数百亩基本农田。

在连续几年的工业园区开发热之后，一些地区搞起了旅游园区，特别是中西部地区。开发大型游乐设施、别墅类房地产开发、高尔夫球场、赛马场主题公园、影视城等旅游园区的占地面积通常比工业园区更大，已逐步成为地方政府违法圈地的一种新趋势。西北某市一次推出了17个旅游园区项目，总计规划占地3万余亩，投资总额近200亿元。

目前，一些地方政府默许纵容甚至背后操纵违法违规用地，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区，随意调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田。根据清华大学土地课题组从国土资源部了解的情况，地方政府和涉及政府为违法主体的非法批地案占80％，80％的违法用地主体是地方政府。而地方政府非法批地呈现的新特征是违规宗数显著减少，但面积总量却显著增加，并且呈现西进北移的梯度转移趋势。

第二，地方政府缺位：企业违法占地

尽管1999年4月26日国土资源部制定了《闲置土地处理办法》，之后又相继出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），以加大土地调控和市场整顿力度，但由于地方政府疏于管理导致大量企业违法占地和土地闲置的问题仍然大量存在。据国家土地副总督察甘藏春披露，截至2004年底，全国闲置土地28105宗，总计约400万亩，损失固定资产投资5000亿元，经济损失1000亿元。正是在这种严峻的形势下，2007年9月15日国土资源部正式启动了以清理闲置土地为重点的全国土地执法百日行动。

违法占地主要有两种形式：一是大量经营性企业，特别是房地产企业为了谋取土地增值的潜在收益而违法占地、大量囤积。国土资源部的资料显示：2005年我国百强房地产企业囤地381万平方米（约合6万亩），总量比2004年增长了l／3。2006年在北京市实际供给土地中，尚未形成实际住房供应的土地面积占已出让住宅用地面积总量的53％。据卫星影像资料显示，2006年东莞市应处置闲置土地4．7万亩，其中闲置2年以上的约占90％，闲置5年以上的约占80％；香港时富集团旗下的时富花园后期规划用地约206亩，已闲置13年未开发。中国第一地主碧桂园仅现有土地储备达54平方公里。而据碧桂园公开披露，即使按照目前每年能够完成的容积率为1．1的建筑面积200万平方米计算，其54平方公里的土地储备至少需要27年的时间才有可能完全消化。二是国家开发区占地。目前，全国有6800多个工业园区。2003年国家整顿各类开发区，但一些地方以产业基地、工业密集区等为名变相设立开发区圈地招商，部分已被撤销的开发区也通过变更名称重新复活。有的区县开发区采取挂靠国家级、省级开发区的方式争取更大发展空间。河南省某县在开发区清理整顿期间，将原来的开发区更名为工业基地继续征地招商。陕西某县清河产业园虽名义上已于2005年被陕西省政府撤销，但目前已改头换面为清河食品工业园，继续违法占地。

第三，地方政府错位：非法低价出让国有土地

按理说，地方政府和中央政府的职能应该是高度统一的，地方政府应与中央政府共同负责土地管理职能，但在某些地方却出现了地方政府非法低价出让国有土地的扭曲行为。主要有以下两种情况：一是工业项目所征土地的低价协议出让。某些地方政府为了达到吸引项目、多引投资的目的，违反国家《协议出让土地》管理办法，零地价甚至负地价出让土地。随着一些工业项目向中西部的转移，某些西部地方政府在缺乏规划的情况下盲目签订协议，擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发，甚至有的协议可以提供40～50平方公里土地。于是，大量土地资源被少数企业垄断，同时造成国有土地资产流失。2007年9月28日，国土资源部已发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（［2007］39号令），对国有建设用地使用权招、拍、挂出让范围、挂牌出让截止期限、缴纳出让价款和发放国有建设用地使用权证书等做出明确规定，以避免协议转让土地模式的制度损失。二是商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类商业经营性用地违规分批交纳土地出让金。2002年5月9日国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）第二十三条明确规定，受让人依照出让合同的约定缴清全部出让金后，依法申请办理土地登记，领取土地使用权证书，取得土地使用权。但在实际操作过程中，很多地方通过土地项目分期付款取得建设用地使用权证书。开发商通过有限的资金就可以撬动多个项目，而把风险转移到了金融机构。顺驰集团用少量流动资金一口气拿下全国众多高价土地，而几乎所有的地块被传出拖欠地款的情况。截至2006年末，万科已获取的规划中项目面积合计约1851万平方米。2007年l季度再增19个项目，规划建筑面积292．9万平方米。2007年7月，北辰实业联合北京城开以92亿元的天价中标湖南长沙城北新河三角洲地块，成为中国地王。在众多地王应运而生的背景下，其能否及时足额缴纳土地出让金已经成为地方政府博弈中央土地政策的一大悬疑。