近年来，人民法院受理的行政诉讼案件中，涉诉的治安处罚案件所占比例一直较大。因此，深入探寻此类案件审理规律，对于正确处理案件及其他行政诉讼案件无疑是有所裨益的。

一、合法性审查原则及其制度价值

行政诉讼合法性审查原则简称司法审查原则。各国因司法制度和法律传统的差异，司法审查原则的特点及内容存在不少差别，但合法性审查原则无一例外均是各国行政诉讼的核心原则。就我国而言，合法性审查是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判。

合法性审查的制度价值，一言以蔽之，就是法院根据宪法、法律和法规，禀承公正与效率的理念，为行政权和私权利提供支持，即行政诉讼的合法性审查是对行政行为的一种法律监督制度。对于行政相对人而言，是一种行政法律救济制度。经审查，法院发现被诉具体行政行为违反法律规定或认定事实不清，可以运用司法权予以撤销，也可责令行政机关重新作出具体行政行为，也可向行政机关发出司法建议;对于行政主体而言，通过行政诉讼，有关行政规章及其他抽象行政行为只要是合法的，经过依法确认，效力度就增大。另一方面，一个合法的具体行政行为如被维护，即意味着具体行政行为得合行政法律规范秩序标准，并得到司法确定、认可和支持，而原、被告之间的行政法律关系得到司法最终认定后必须履行，则司法强制力确认促进具体行政行为的效力特别是执行力。①我国法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，原则上不能审查其合理性。之所以这样规定，有历史和现行政治体制的原因。通说认为，行政权和审判权乃两种国家权力，行政权的行使需广泛运用法律赋予的自由裁量权，且行政机关因长期处理行政事务而具有专门经验，能审时度势作出恰如其分的决定，故法院在审理行政案件时不应代行行政机关的自由裁量权。另外，我国对行政机关抽象行政行为的监督和审查权主要是由各级人大及其常委会或作出抽象行政行为的行政机关的上级行政机关行使。当然，人民法院审查具体行政行为的合法性，并不绝对排斥对行政机关抽象行政行为的一定范围的监督。根据《行政诉讼法》第五十三条的规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经过国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章。参照实际上赋予了法院一定程度上判断规章是否合法的审查监督权和对规章的选择适用权，②即通过对具体行政行为合法性的审查，间接评价或否定违法的行政规章及之下的抽象行政行为。另外，如行政机关的行政处罚显失公正，法院可作出变更判决，此为司法审查中的深度审查，乃行政诉讼合法性审查之例外。

二、合法性审查的标准及重构

我国的行政诉讼制度构建较晚，相应的立法及理论较为滞后，以致行政审判实务存在不少误区。笔者感到，行政诉讼合法性审查中一个突出难点是合法性审查的标准问题。如何确定正确适当的标准，将直接关系到对具体行政行为是否具备合法性的司法认定，关系到行政诉讼司法公正和效率的实现，因此本文将重点予以探讨。

(一)合法性审查标准的涵义

合法性审查标准是指合法性审查的范围，即法院审查行政行为的深度，实际就是当事人特别是被告的举证对象和证明标准。③合法性审查标准随行政行为要件不同而有别，大致分为行政机构对事实的认定、法律适用、行政的主观目的或动机行政程序几个方面。法院相应区别不同要件及不同性质的问题采取不同的审查标准。

(二)中外司法审查标准之比较

由于政体、司法制度及历史传统等方面的差异，各国在司法审查标准上表现迥异，主要的发达国家司法审查制度已发展得较为完善，运行也较为有效，很值得我们深入研究和借鉴。如美国的司法审查制度由美国法律特别是联邦行政程序法及法院判例来界定。既有对事实问题的审查，也有对法律问题的审查及对事实和法律结合问题的审查。其中对事实问题的审查标准有三：实质性证据规则的标准;重新审理的标准;滥用自由裁量权标准。法国的司法审查根据行政决定的性质分为三种程度的审查，其最低和中等程度的审查近似于美国的实质性证据规则标准，而处罚之诉及最大程度的审查近似于美国的重新审理标准。日本总的审查程度是合法性审查，特定情况下进行裁量性审查，对于行政机构对事实的认定，法院奉行自身的事实认定权。

反观中国，与日本相似，即审查标准处于形成和发展中。我国的行政诉讼法第五十四条规定了司法审查标准：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持;主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权的，部分撤销或判决撤销，或判令重新作出具体行政行为。行政处罚显失公正的，可以判决变更。表面上我国司法审查的标准在制定法上也是较全面的，但由于我国不实行判例法，对司法审查标准的适用难以掌握分寸，如对事实认定的审查，什么是证据确凿?理解有异，践行不一，有损司法的统一和公正。

笔者认为，我国行政诉讼合法性审查标准须在行政诉讼一般规律基础上，借鉴国外先进国家一些合理做法，大胆探索和改革，以强化可操作性为重点，尽快制定明确适当的审查标准。总的原则是审查标准不宜过宽，也不宜过严。太宽，司法审查形同虚设;太严则妨碍效率和公正，并可能导致司法权越位。

具体而言，对事实审，应审查涉及被诉行政行为合法性的主要证据是否确凿，基本事实是否清楚。对专业性问题的事实认定，一般应顺从行政机关的判断;对法律审，应遵守法律优位原则。此外，专业性、科技性或政策性的法律解释和适用一般应尊重行政机关的判断，而需统一适用的法律，可以适用法院认为法律、法规适用正确的标准;对程序审，具体行政行为符合法律规定的程序要求就合法，法律未规定的，行政机关可以自由选择，但是，只要不过度不合理即可;对职权审，核心是行政行为是否越权。

三、治安管理处罚的合法性审查

治安处罚亦称治安管理处罚，是指公安机关依照法律规定的权限和程序，对违反治安管理行为的人所做的行政处罚。治安处罚同其他行政处罚一样，是维护社会行政管理秩序的一种手段，是对于违反行政法律规范尚未构成犯罪的行政相对人的制裁。但它与道德、教育等其他手段相比，是典型的侵益性行政行为，潜存着侵害人们合法性权益的危险性。④如《治安管理处罚条例》中规定治安处罚的种类就有警告、罚款和拘留。另外，还有一些辅助措施如训诫、具结悔过、强制铲除、没收、赔偿损害等，其中大都属于侵益性行政行为，尤其是拘留这一限制人身自由的行政处罚措施。因此，对侵益性行政行为的合法性审查亦应更加严格。