制定一部长期稳定、科学有效的专门法律，以使反腐败工作在法治的轨道上进行，并受到法律的保障

编者按

2006年12月25日,中共中央政治局召开会议，分析当前党风廉政建设和反腐败工作形势，会议指出,2006年党风廉政建设和反腐败斗争取得了新进展新成效，同时也要看到，当前一些领域的腐败现象仍然比较严重，一些损害群众利益的突出问题还没有从根本上得到解决，反腐倡廉任务仍然艰巨。在总结成绩的同时，本刊策划了反腐倡廉前沿问题系列报道，约请有关专家撰写了系列文章，下文即为其一。

遏制腐败需要制定《反腐败法》

党和政府历来十分重视廉政建设，特别是党的十一届三中全会以来，始终没有放松同贪污、贿赂犯罪等腐败行为作斗争。彻底清除贪污贿赂等腐败现象，需要一个相当艰巨的过程，必须在党的领导下，依靠社会各方面力量，把事关党和国家生死存亡的反腐败斗争进行到底。对此，我们必须在法制建设方面，制定一部长期稳定、科学有效的专门法律，作为我国反腐败工作的法律依据，以使反腐败工作在法治的轨道上进行，并受到法律的保障。

惩治腐败是一个系统工程，需要全社会的共同参与，绝不是一个或几个国家机关的事。反贪污、贿赂的专门工作，必须取得人民群众的广泛支持，才能取得好的效果。群众举报对揭发和查处贪污、贿赂犯罪工作的推动，就证明了这一点。据统计，实行群众举报的第一年，即1988年，各级检察机关就受理举报贪污、贿赂线索6.7万条。全国检察机关每年立案侦查的贪污、贿赂犯罪案件，60%～70%来自群众举报。可见，群众举报在反贪污、贿赂斗争中发挥了举足轻重的作用。纪检、检察机关在不断总结群众举报工作经验的基础上，制订了一些工作制度，用以鼓励、奖励、保护举报人。

类似这样的经验和制度规定，在司法实践中还很多，需要将它们上升为法律，使之具有普遍效力。制定一部专门的《反腐败法》，科学地汇总这些实践经验，对于宣传和动员人民群众积极投身反腐败斗争，巩固党的执政地位，树立国家反腐倡廉形象，都有十分重要的现实意义。

制定专门反腐法案，在国外有先例可循

据有关资料统计，目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个，如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及反腐败的法案有100余部。

专门的《反腐败法》集组织法、程序法、实体法于一体。这种立法模式有利于集中刑法资源，在遵循刑法典基本原则的前提下，按照特殊法优于普通法的原则，加大对贿赂犯罪的惩治力度。如文莱1982年制定防止贿赂法，共40条，分7节。包括：对贿赂行为的惩处、对与代理人所做的腐败交易的处罚、在某些案件中对贿赂的推定，本法的适用等。

专门的《反腐败法》并不损害刑法典的完整性。专门的《反腐败法》可以与刑法典、刑事诉讼法典相得益彰，编织起更加严密的反腐败法网。如印度1988年制定的《防止腐败法》第二十八条规定：本法作为其他法律的补充而不是废除。本法的任何条款均不能使根据其他法律可能被起诉的任何公务员免于起诉。尼日利亚1975年制定的《腐败行为法令》第十二条规定：尽管其他法律有相反规定，如果确信有合理根据，怀疑某人实施了本法中的犯罪，局长和有局长一般授权或特定事项授权的调查官，可以以局长认为合适的方法对各事项进行调查。

反腐败经验亟待法律化

我国在反腐败的长期实践中，形成了许多行之有效的政策、措施、经验，有的虽然已经以法律形式确定下来，但较为分散，不便操作；有的则没有被上升为法律，致使一些好的措施、经验得不到充分运用，或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形。比如：举报制度，双规、两指专案制度，指定管辖、请示报告制度，行贿区别对待制度等等。如果将这些措施和经验法律化、规范化，将给我国一些特殊反腐败措施提供法律依据。以我国的双规制度为例，双规是指在规定的时间、规定的地点向纪检部门如实说明自己的问题。这主要是对涉嫌职务犯罪或违纪的领导干部，采取的一种非诉讼的调查方式，在办理职务犯罪，特别是贪污、贿赂犯罪的实践中总结创造出来的，现已基本定型，有了较固定的程序。其特点是：其一，有一定的强制性，即在一定程度上限制被审查对象的人身自由，使其在一定的压力下交代问题；其二，有一定的灵活性，由于司法机关没有介入，由纪检部门主持，立、撤案灵活，既可保护干部，澄清问题，又可惩治违纪违法干部，维护党和政府形象。但双规最大的缺陷是无法可依。毕竟其在一定程度上限制了公民人身自由，而《立法法》规定：限制公民人身自由的强制措施只能由法律规定。因此，双规面临两种抉择，要么取消，要么名正言顺的纳入法制轨道。从实践效果来看，取消是一种消极选择，正确的选择应该是严格规范，使之法律化。例如将执法主体规定为反贪污贿赂部门或纪检监察部门，严格限定案件类别和执行程序等。但这种特别制度不宜扩大到一切刑事犯罪，无法写入《刑事诉讼法》，只能以专门的《反腐败法》予以合法化。

可制定若干特殊的原则和制度

世界许多国家和地区根据国内实情，制定了一些特殊的原则和制度。如文莱的《防止贿赂法》规定：反贿赂局局长、副局长、助理局长、首席特别调查官有权在没有逮捕令的情况下逮捕任何涉及本法规定的犯罪人员。无证逮捕显然与刑事诉讼法的原则相悖，也不宜作为特殊原则规定在诉讼法中，但立法者认为根据本国的司法实践，有必要对贪污贿赂罪区别对待，那么，专门的反贪污贿赂法就是最好的载体。又如有的国家和地区对贿赂罪设置了证据推定制度。中国香港地区的《防止贿赂条例》第二十五条规定：如已证明被告人曾给予或接受利益者，则除能证明被告人曾酬谢别人或受到别人的酬谢，并且此情况在起诉书中受到控告，即应推定此种行为为贿赂，除非相反的情况得到证明。刑法在一般情况下是不会设置证据推定制度的。因为这会给诉讼带来很大风险，甚至会造成对人权的侵害，立法机关之所以作出似乎与法律理论不符的规定，实属反腐败斗争的需要。因为贿赂行为是一对一的，取证困难，往往证明了行贿，而受贿人拒不承认；或受贿人作了供述，而行贿人不承认，从刑法的角度都难以认定。证据推定制度的基本内涵是：只要确证了一方行贿或受贿，即可推定另一方受贿或行贿，只有在被推定一方提出了反证并经确认的情况下，推定才不成立。因此，我国可根据自己的特殊情形，制定若干特殊的原则和制度。

简介

本文作者系《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组组长，该课题为国家社科规划课题，经国家社科规划领导小组批准，由69位专家学者及党政官员组成课题组。其实践方面的研究成果有的已进入国家相关决策，其理论研究成果有的受到理论界的高度重视和社会各界的关注，并被翻译成英语、法语、德语等语言，在国际社会产生了广泛影响。