第二十一条劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。

劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖。双方当事人分别向劳动合同履行地和用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。

【解读】本条是关于劳动争议仲裁管辖的规定。

劳动争议仲裁管辖，是指确定各个劳动争议仲裁委员会审理劳动争议案件的分工和权限，明确当事人应当到哪一个劳动争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁，由哪一个劳动争议仲裁委员会受理的法律制度。劳动争议仲裁管辖应当根据方便劳动争议当事人仲裁，方便劳动争议仲裁委员会审理案件的原则确定。所谓方便当事人，是指保护当事人的权利是本法的重要目标，当事人权利行使的便利性同样是本法立法所要遵循的准则，因此，劳动争议仲裁管辖的确定应以为当事人申请仲裁和应诉提供极大的便利、减轻当事人的维权成本为原则。所谓方便劳动争议仲裁委员会审理案件，一方面要求根据各地劳动争议的实际情况及劳动争议仲裁委员会的总体布局合理地确定各个劳动争议仲裁委员会的管辖范围，为劳动争议仲裁委员会办理案件提供便利；另一方面则要求管辖制度应有利于保证劳动争议仲裁权的公正行使，在确定劳动争议仲裁管辖的过程中，尽管直接解决的是劳动争议仲裁权的归属问题，但更为重要的是要保证仲裁权公正有效运行。

根据本法的规定，劳动争议仲裁委员会按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立。省、自治区人民政府可以决定在市、县设立；直辖市人民政府可以决定在区、县设立。直辖市、设区的市也可以设立一个或者若干个劳动争议仲裁委员会。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。

从劳动争议仲裁委员会的设立可以看出，劳动争议的管辖区域与各级行政区划不完全一致。有时，一个劳动争议仲裁委员会可能同时管辖好几个市辖区，有时一个劳动争议仲裁委员会可能只管辖一个县或者市辖区内的劳动争议案件。这就需要省级人民政府在依法设立劳动争议仲裁委员会的时候，必须同时划定该劳动争议仲裁委员会的管辖区域。

在这一前提下，本条第一款明确规定，劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。如何确定一个劳动争议是否发生在本劳动仲裁委员会管辖区域范围内？根据本条第二款的规定，劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖。这就是说，只要发生争议的当事人一方的用人单位所在地或者发生争议的当事人之间的劳动合同的履行地是在一个劳动争议仲裁委员会的管辖范围内，则该劳动争议仲裁委员会为有管辖权的劳动争议仲裁委员会。发生劳动争议的当事人必须到有管辖权的劳动争议仲裁委员会去申请仲裁。这里的用人单位所在地一般是指用人单位的注册地，用人单位的注册地与经常营业地不一致的，用人单位所在地指用人单位经常营业地。实践中，大多数情况下，劳动合同的履行地即为用人单位所在地，二者是重合的。选择劳动合同履行或者用人单位所在的劳动争议仲裁委员会进行劳动争议仲裁，既方便劳动者和用人单位参加仲裁活动，又方便劳动争议仲裁委员会对仲裁案件的审理活动；且一旦仲裁裁决发生法律效力，当事人向人民法院申请强制执行时，还便于人民法院进行强制执行。因此，本法选取了劳动合同履行地和用人单位所在地作为确定劳动争议仲裁管辖的联结点，以此确定哪一个劳动争议仲裁委员会有权对劳动争议案件进行管辖。

本法第二款还进一步规定，发生劳动争议的双方当事人分别向劳动合同履行地和用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，由劳动合同合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。这主要是为了解决当事人就劳动争议仲裁委员会的管辖权发生争议时，如何确定劳动争议仲裁管辖的问题。根据本条的规定，发生劳动争议的劳动者和用人单位分别向劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，则只能由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。

由此可以看出，我国的劳动争议仲裁实行的是特殊地域管辖，不实行级别管辖或者协定管辖。特殊地域管辖是指依照当事人之间的某一个特殊的联结点确定的管辖。本法以劳动合同履行地和用人单位所在地作为联结点确定劳动争议仲裁管辖，因此是特殊地域管辖。同时本法不允许双方当事人协议选择劳动合同履行地或者用人单位所在地以外的其他劳动争议仲裁委员会进行管辖。这不同于一般的民商事仲裁，民商事仲裁是允许双方当事人依法选择劳动争议仲裁委员会进行仲裁。

1993年国务院制定的《企业劳动争议处理条例》规定了县、市、市辖区应当设立劳动争议仲裁委员会，没有明确是否设立省级劳动争议仲裁委员会。经过了十几年，各地普遍形成省、市、县三级劳动争议仲裁委员会的格局，这必然带来了上、下级劳动争议仲裁委员会之间受理劳动争议案件的分工和权限问题，即级别管辖问题。各地划分级别管辖的一般原则是，劳动争议案件一般由基层的劳动争议仲裁委员会管辖，特殊和重大的劳动争议案件的级别管辖由省人民政府规定。各地一般都规定，省级劳动争议仲裁委员会和设区的市的劳动争议仲裁委员会，负责处理外商投资企业的劳动争议和在本省有重大影响的劳动争议。有的地方还将企业划分为中央企业、省属企业和市属企业等，依此确定不同级别劳动争议仲裁委员会的管辖权。

本法在劳动争议仲裁委员会的设置上对以往的体制作了一些突破，主要表现在劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立。劳动争议仲裁委员会设在同一层面的不同地域，相互之间是独立的，没有隶属关系，不存在上级仲裁委员会可以变更或者撤销下级仲裁委员会作出的仲裁裁决的问题。因此，劳动争议仲裁不实行级别管辖。在出现管辖权争议时，法律又明确规定由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖，这也基本避免了由上级主管部门指定管辖的情形。