按照十六大确立的全面建设小康社会的战略目标和十六届三中全会制订的“五个统筹”的战略部署，加快农村经济体制改革，以推动“三农”问题的解决，促进国民经济健康、持续、协调发展将成为今后一个时期党和政府工作的重中之重。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次以党的正式文件的形式将“探索建立和完善政策性农业保险制度”作为深化农村改革、完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来，同时于2003年3月1日正式实行的《农业法》也以国家立法的形式明确了农业保险的地位和发展模式。

在我国社会主义市场经济体制初步建立和加入WTO的新形势下，需要我们对农业保险的经营环境重新分析，对保险制度的功能进行重新定位，对政策性农业保险供给的模式进行再探索。

一、新形势下，对农业保险经营环境的再认识

由于传统农业以家庭为基本生产单位，生产规模小、低投入、低效益、粗放经营，缺乏与其它部门进行劳动交换的动力和能力，而且农业风险复杂，保险经营技术要求高，农业经营成本高、效益低，因此农业保险供求出现“双冷现象”，即供给不足，需求乏力。由于在农业领域缺乏商业保险制度生存的环境和土壤，即使其被强制配置在农业领域，也是缺乏效率和效益的，是一种职能的错位，一旦保险公司向商业化转变，传统的农业保险必然衰落。而今天，在农业加速转型和市场开放的新形势下，农业保险经营环境发生了变化，出现了发展新空间，具体表现为：

（一）农业风险的性质发生了变化。一方面是风险集中性增加。农村土地制度的进一步完善将促进农业增长方式由粗放型向集约型、由劳动密集型向资本、技术密集型转变，农村城市化和农村富余劳动力大量向城市转移使农业适度规模经营和专业化得到发展，因此现代农业对知识、资本、技术等要素的依赖性日益增强，如温室、孵化车间、良种、胚胎等大量采用，这种集约型的增长方式也使风险更为集中、损失强度加大，高价值农产品生产者所承担的风险愈来愈大，迫切需要农业保险的支持，以化解农业经营风险，安心生产，稳定经营。

另一方面，农业风险的关联度增强。由于产供销、贸工农一体化的农业产业化模式发展，农业产业链延伸，在此趋势下，农业的传统内涵得到拓展，农业保险的服务空间延伸到农业三次产业链条，农业风险已经不仅仅与农业生产过程本身的风险有关，农业相关部门（如加工、储运）风险的变化也会使农业生产波动，带来损失风险，同样，农业风险的发生也会给农业加工、服务等部门带来冲击。

（二）农业风险的承担主体发生了变化。在传统农业生产方式下，农民集生产者、投资者和经营者等职能于一身，几乎是农业风险的唯一承担者，而现代农业生产方式下，多种专业合作组织和农业产业化经营的发展，使农业的投资、经营、生产职能发生了分离，出现了专业化、市场化和社会化的趋势，承担风险的主体不仅有传统的农民，还有集体经济组织、专业户、农场、企业；不仅有生产链条上的利益主体，产前、产后诸环节都可能对农业风险具有可保利益，而且随着现代工业化生产方式引入农业，也在逐步改变农业风险承担主体的风险管理观念，强化保险意识，形成对农业保险的强烈需求。可见，新形势下，农业保险具有服务对象多元化、保险需求多元化、支付能力强的特点。

（三）农业风险因素发生了改变。由于现代企业管理技术在农业生产活动中广泛运用，农业的组织性增强，生产技术水平提高，传统的农业风险因素在发生改变，不仅使农业对自然的依赖性降低，如机械化养殖场、大棚等车间型的生产方式的出现，增强了保险公司对某些传统风险的控制能力，可以将原来一些不可保的风险纳入保险责任范围；同时，高新技术的应用也带来了很多新的不可知的风险因素，农业成为风险投资的一个重要领域，给保险公司带来了新的机遇和挑战，需要其扩大经营范围、改善经营技术。

（四）农业风险管理要求发生了变化。在计划经济体制和相对封闭的生产环境下，农业风险管理一般主要通过家族、集体经济组织互助合作以及政府救济等方式来解决，是小范围、低水平、不固定的，不适应社会化的扩大再生产需要。现代农业的发展要求实行农业风险的社会化、专业化管理，要稳定地供给，特别是在经济全球化的背景下，在我国加入WTO的形势下，农业风险必须立足全球经济范围、从维护本国经济（尤其是农业）效率与国防安全的角度出发，运用符合WT0规则的方式和手段来进行管理，其中农业保险是一项被允许和被普遍采用的制度安排。

二、新形势下，对农业保险功能与作用的再思考

在我国农业市场化、国际化竞争的大背景下，农业保险除了传统的对农业生产实施事前和事后经济补偿、稳定农民收入等功能外，新形势下，农业保险的功能和作用还在拓展和延伸。

（一）可以改善农业和农业经营主体的信用地位。有农业保险作保障，农业生产趋于稳定，经营者的收益保障程度提高，这种状况有利于改善农业和经营主体的经济地位，从而改善其信贷地位，便于其获得贷款，引导农业金融资本流人，促进农业生产扩大规模、提高集约化生产水平和降低农业资金融通成本。

（二）可以促进农业金融体系的稳定。农业保险不仅是稳定农业生产、保障经营者利益的有力手段，由于它对农业资金融通起到配套保障作用，因此还是一国农业金融体系的重要组成部分，其发展关系到一国农业金融体系的完整性和稳健性。

（三）可以促进农业产业化进程。农业产业与其它产业、农村与城市具有高度联动性，农业生产的发展会直接带动农业产前、产后相关服务业的发展，农民收入的提高可以直接促进对工业品、服务的消费，因此农业保险可以通过促进农业生产的稳定来促进农业相关产业的稳定和发展，促进农业产业化进程。

（四）可以促进国家经济发展和社会稳定。农业是母体性产业，是国民经济的基础，是占总人口70％以上农民最主要的生活来源，农业、农村和农民不仅直接关系到本部门的产业发展、就业增长和区域稳定，还是拉动内需的核心力量，是实现经济持续发展的根本保障。因此，通过农业保险促进农业的稳定、发展直接影响到国民经济和社会的稳定、发展。

（五）可以提升农业国际竞争力。农业保险稳定了农业投资收益，会促进社会增加对现代农业的投入，提高产品的附加价值，从而提升农产品进入国际市场的实力。如我国目前对农业保险需求最强烈的就是创汇农业和外向型农业，由于其很多都是“订单农业”，一旦发生风险事故损失而导致其不能按期交货，投资者、生产者不仅要承受投入资本、劳动的损失，还有可能要交纳违约金等，参与农业保险能够最大限度地减轻其损失。

（六）是政府进行农业支持和保护的一种重要手段。农业保险是市场经济和开放经济条件下政府进行农业支持和保护的有力工具。2002年底修订的《农业法》再次将建立和完善农业保险制度、鼓励商业保险公司开展农业保险业务、完善政策性农业保险制度作为促进农业投入、加强农业支持保护的重要措施。WTO协议将与农业生产相关的自然灾害保险和农民收入相关的收入保险称做“绿箱（Greenbox）”政策，不予限制，许多WTO成员国家都利用这一规则，积极开办农业保险。基于此，党的十六届三中全会提出将“建立政策性农业保险制度”作为深化农村改革、完善农村经济体制的一项重要政策工具，探索利用保险机制来促进“三农”问题的解决方式。

三、新形势下，对政策性农业保险发展模式的再探索

农业是一个准公共部门，农业保险的发展具有极强的公共性和外部性，因此，建立对农业的支持保护体系需要探索建立政策性农业保险制度。从世界范围来看，建立有政府支持的政策性农业保险制度是农业保险发展的必要。但是这并不意味着必须实行由政府直接经营和管理的模式。虽然国家在法律上和党的文件中已经明确指出“要探索建立政策性农业保险制度”，当前有关成立农业政策性保险公司的呼声很高，但笔者认为，成立政策性农业保险公司，由国家直接经营不是唯一的出路，更不是社会文明和进步的表现，在国际上也乏有成功的先例。在发展农业保险的过程中，同样需要重视效率和效用，简单地采用成立政策性保险公司的方式，不利于发展社会主义市场经济，不利于政府职能的转变，甚至还可能出现新的官僚主义和官商作风，导致效率低下，最终制约和阻碍农业保险功能的发挥。应在认真分析我国农业发展新形势和农业保险的功能与作用后，充分利用和发挥政府与市场两方面的优势，将政策性功能与市场机制相结合，积极探索和大胆创新，建立具有中国特色和高效率的政策性农业保险发展模式。这一模式包括四方面的内容：

（一）坚持一个原则。在社会资源配置日益市场化和国内市场国际化的新形势下，政策性农业保险发展模式的设计要坚持与市场机制紧密结合的原则，通过引入市场机制提高制度的效率，尤其是要注意加强对于功能日益强大的资本市场的利用，发挥资本市场资金融通的功能，在资本市场上筹集农业灾害补偿资金，通过资本市场分散农业经营的风险，将农业灾害损失向国内外投资者转移。在资本市场上进行农业风险转移和保险资本运作，可以促进农业保险资金流动性和收益性的结合。

（二）遵循一种思路。我国正在进行财政管理体制改革，健全公共财政体制，进一步完善转移支付制度。根据公共财政理论，政府对某一产业的直接投资和经营通常是低效率的，因此，在能够采用“私产品”供应的领域应尽量避免采用“公产品”供给。政府对农业的支持和保护的最好方法是通过制度和政策工具，包括一些转移支付的形式，而具体功能应由市场中介来实现和完成，农业保险则是政府行为和市场功能结合的一个较好载体。

（三）借鉴两种模式。在农业保险制度安排方面，政府与市场相结合做得比较好、有代表性的两种模式是美国模式和毛里求斯模式。

美国20世纪30年代开办农业保险，其模式经历了由私营公司试办到政府主办，再到政府退出、由商业保险公司为主的曲折阶段。目前，农业保险的管理机构是联邦农作物保险公司，与风险管理局属于两块牌子，一套人马，主要负责全国性险种条款制订、费率厘定、业务指导和检查，开发维护软件，预测农产晶价格等，为商业保险公司提供经营管理费补贴和再保险；此外，政府还给予免税和法律支持。虽然政府对商业保险公司的补贴占到全部保费的40％，但是政府仍认为这是比救灾计划和政府直接经营更经济的做法。

毛里求斯的糖业保险基金被国际公认为是一项成功的农业保险模式，该模式具有四大鲜明特点：一是费率厘定科学化。为防止风险不均质而导致逆选择，设计了有100个档次的费率体系，高度差异化的费率体系能激励生产者努力耕作，以改善自己的费率档次，从而达到少支付保费又能获得较大保障的目的；二是效率高。因为该基金只承保一种作物，业务简单，单证费用低，而且计算机管理程度高、人员少，因此效率很高，它的费用率仅占保费收入的7％（多数国家为15％—20％）；三是商业化运作。虽然政府在基金建立初期承担了工作人员的工资，而且政府要求强制投保，但目前该基金从原保险到再保险完全采用商业方式来运作；四是投资收益高。基金的投资收入约为业务费用的150％，投资收入的50％用于基金积累，能够相应减少农民的保费负担，增强基金抗巨灾的能力。

（四）实施我国农业保险的“三阶段推进战略”。借鉴美国、毛里求斯、法国、智利和加拿大等国家的经验，新形势下我国政策性农业保险的发展模式应充分重视和发挥市场机制的作用，政府要利用市场化的方式和市场这个阵地来促进农业保险的有效供给。由于我国地理差异性大，农业风险复杂，资本市场还欠发达，新形势下我国农业保险制度安排可以采用“三阶段推进”的战略：

1．初期采用商业代理的方式。当前可以建立商业性的专业农业保险公司，或者在已有的财产保险公司中选择1—2家公司，为财政代理几种重要农产品（如小麦、奶牛等）的保险业务。农业保险业务单独建帐、独立核算、自负盈亏，政府分险种和区域支付相当于经济管理费补贴的代理费，并立法强制保险，给予免税支持，还要对代理业务的地域、费率、险种、补贴、巨灾再保险等作出明确规定。财政部提供标准化保单，制订费率，并负责业务督察。

2．逐步过渡到国家政策扶持。在农业保险业务逐步走向正轨、业务需求增加后，国家应出台更为市场化的政策，鼓励和扶持商业保险公司实现业务的良性发展，提高风险评估和承保水平，使其不仅能从业务代理中获取费用补贴，还要直接获取经营收益。可以在以前各项扶持政策的基础上，采取如设立某种农产品专项风险基金、与保险公司共同承担巨灾风险、给予政策允许农业保险基金投资优良证券品种、允许保险公司进行金融工具创新，开发与资本市场相关的保险新产品（如“农业风险连结证券”）、为保险公司发行巨灾债券提供信用升级担保、以农产品期货价格指导保险公司经营等策略。这一阶段可以设立专业的政策性业务管理机构，以应对日益庞大的业务管理要求。

3．最终实现商业化经营。在现代农业格局初步形成，资本市场功能逐步健全，保险公司的资本运作技术与风险承受能力相适应的情况下，应促进农业保险走完全商业化的道路。国家只给予有限的政策支持，如免税、要求某几种产品强制投保以及可以进行金融创新试点等，商业保险公司完全自主经营、自负盈亏，不仅要获取经营收益，还要获取资本收益。这一阶段保险公司将主要通过在资本市场的运作来分散风险和增强筹资能力，通过发行巨灾债券、募集应急资本、采用互换、掉期等手段，开发与天气指数、期货指数相关的农业保险新产品，实现经营的稳定性，保证经营的收益性，从而实现农业风险的有效分散和转移，使农业与保险相辅相成、共同发展。

王和皮立波