15年立法历程，跨越三届全国人大，提交3次草案审议，《企业国有资产法》终于在10月28日通过。一些专家认为，作为一部以维护国有资产权益、防止国有资产流失为立法重点的独立法，最大的争议在于它还是一部“小国资法”，不过，它对国资委的“出资人”职能回归，作出了法律规定。

立法分两步走

据了解，国有资产立法工作早期是由财政部、国资委以及刘纪鹏、李曙光两位学者，分别给出4个草案，后来整合成一个草案，从二审开始即以此为基础继续讨论修订。其中一个难点就在于立法范围难以确定，也就有了“大国资法”和“小国资法”的争议。

“在起草初期，大家确实考虑过要制定一部全面的国有资产法，但反复研究后认为，制定一部大而全的国资法，难以实现立法初衷。”国资委政策法规局副局长于吉说，立法初衷就是促进国有经济发展，防止国有资产流失，因而这次最终坚持了“小国资法”的立法范围，而将原定的“国有资产法”改名为“企业国有资产法”。

对于国有资产的划分通常讲“三大块”，即经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。相比之下，“对经营性国有资产的保护，还存在着系统性缺失，这部分资产所占比重很大”。于吉介绍，截至去年底，共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。实践中，经营性国有资产市场化取向最明确，也最需要保护。因此，经过多次讨论，大家还是放弃了大国资法的想法，决定先制定一部适用于经营性国有资产，即企业国有资产的法律。

“我一直建议制定一部广义的国有资产法，但是由于各种原因，目前仍未能实现。”中国政法大学教授、国资法起草小组成员李曙光表示，国资立法能走一步就前进一步，赞成分步立法、逐渐推进，这部法律仅仅是起步，今后还要在此基础上制定广义的企业国有资产法。

可能成立金融国资委

新法所称的“国有资产”，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，单就中央企业一级，除国资委监管的146户生产型企业外，还有财政部负责监管的金融企业，这两类企业无一例外被纳入调整范围。因此专家认为，将来再成立一个金融国资委，不是不可能。

由于金融业经营的是资金，有较强的特殊性，参与立法讨论和草案修改的代表都有所考虑，常委会讨论时，同意对金融企业作出一些特殊规定。因此，在附则中提出了“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，按照其规定”，共性部分则由《企业国有资产法》来调整。

对此，全国人大财经委副主任吴晓灵10月28日解释说：“本法所调整的是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，通俗地说，就是管资本。而资本，无论是金融资本还是产业资本，它的运作和管理是相同的，因为金融和产业在资本的连接上很难区分，很多的金融公司背后都是大的产业投资人、工业投资人，他们之间的联系越来越紧密，因而都要遵守这个法。”

“问题是，如果对金融国资同样有效力的话，那么就我国的金融国资来说，国有资产的监管者是谁，金融国有资本的监管者、出资人又是谁?”同为国资法起草小组成员的中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏教授，也一直主张将金融资本纳入其中，但他同时认为，金融国资的出资人身份应该明确。

李曙光也认为，金融资产的结构很清楚，但缺乏出资人已成为一个问题，因此，应该成立一个独立的“金融国有资产委员会”。“此次将金融国有资产纳入企业国资法，为将来有可能建立金融国资委提供了法律依据和空间。”李曙光说。

国资委职能回归

据了解，针对国有资产监管体制问题，草案起草过程中曾设想作出比较具体的规定，但研究后还是决定：国有资产监督管理机构作为政府的特设机构，其具体的工作职责由政府确定，法律不予提及。

具体而言，国资委等机构主要从出资人的角度管理企业，主要职责是“管人、管大事和管预算”，不得干预企业的经营活动。

“企业国资法这次对国资委的职能界定，准确地说不是削减，而是使其回归。”全国人大常委会法制工作委员会副主任安建表示。

其实，2003年国资委组建之初，职能就是这样定位的，但随着《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台，国资委的权力被大大强化。

按照该暂行条例，国资委一方面作为股东，代表政府履行出资人职责，拥有企业的人事任免权、薪酬决定权、资产处置权等一系列“老板”的权力;另一方面，作为国有资产的主管部门，又有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安置下岗职工、派出监事会等庞大的“婆婆权”。对此，这5年来，业界颇有争议。