对此，《行政许可法》作出了明确答复《行政许可法》第三十四条规定：“依照法定条件和程序需要核实申请材料实质内容的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核实”，因此，实质性审查的起始条件是“法定条件和程序”，而不仅仅是“需要核实申请材料的实质性内容”这句话的后半部分。也就是说，“需要”是有条件的，前提是“法定条件和程序”，所谓“法定条件和程序”，是指法律规范规定的实质审查的条件和程序。主要认识如下：一是仅限于成文法《行政许可法》规定的条件和程序，作为行政许可的一般法，《行政许可法》不能规定对各类行政许可进行实质审查的具体条件和程序，因为他们很不一样。实体审查的条件和程序往往在具体的法律规范中规定。如《工业产品生产许可证管理条例》（国务院令第440号）第三章规定，对企业的考核包括对企业的现场核查和对产品的检验。在这里，“企业现场核查和产品检验”就是实质性的审查。具体而言，根据《工业产品生产许可证管理条例》，工业产品生产许可证实质审查的起始条件为：受理企业工业产品生产许可证申请后。实质审查的程序如下：（一）指定2至4名检查员；（二）检查员应当按照本条例第九条规定的条件和《生产许可证》对列入本条例产品的具体要求，对企业进行现场检查目录（三）应当自受理企业申请之日起30日内，将现场核查结果书面通知企业。验证不合格的，应当说明原因。（4）现场验证合格的，应当及时进行产品检验。确需送样送检的，检验人员应当封存样品，并通知企业在7日内将样品送有相应资质的检验机构。需要进行现场检查的，检查人员应当通知检查机构进行现场检查。（五）自受理企业申请之日起60日内作出是否准予许可的决定，人们可以从两个角度理解实质性审查的启动。一是法律规范规定实质审查应当在实质审查之前进行，“需要”来自法律规范；二是行政机关不顾“法定条件和程序”，认为“有必要”启动实质性审查，以“核实”申请材料的真实性。但我们认为，后者相当于赋予行政机关在没有法定条件和程序的情况下启动实质性审查的权力，相当于废除了对商事行政许可进行形式审查的规定，同时也不符合《行政许可法》中当事人对申请材料的真实性负责的规定，因此，笔者认为应当先理解后接受。即使行政机关对申请材料的真实性“存疑”，也不应启动实质性审查来“核实”，否则案件的真实性可能会得到保证，但形式上的审查制度会被整体摧毁，事实上给社会带来的损失可能更大。最简单的比喻是：如果赋予每个公民惩治小偷的权利，小偷可能会少一些，但滥用处罚权的危害将极大地损害公民的权利

从法理学的角度看，行政权力必须先授予，才能行使。就行政许可而言，实体审查与形式审查是效率与真实之间不同的价值选择取向。一种是实质性审查，另一种是形式审查。实质性审查确保相对真实性，而正式审查确保相对效率。而行政许可的法律规范必须在这两个方向上划清成文法的界限。否则，势必导致行政权力的滥用和行政责任的无边界