在今年两会期间，国务院、住建部提出了2011年全国建设1000万套保障性住房的目标。未来5年之内，我国将新建各类保障性住房3600万套。届时，保障性住房的覆盖率将达到20%，一些调控房价的行政手段也将退出历史舞台。1000万套保障房，需要资金1.3至1.4万亿，而财政投入只有4000多亿，缺口8000多亿，钱从哪里来呢？

保障房的建设涉及到巨额的财政投入。那么，国外是通过什么途径来确保庞大的资金呢？

立法先行：保障房资金供给有法可依

立法先行是所有向社会提供大量保障房的国家的通常举措。美国、英国、日本、德国、法国、新加坡、香港等国家和地区都先后为保障房立法。美国1937年即出台《公共住宅法案》，日本1951年出台《公营住宅法》，新加坡在上个世纪五六十年代先后出台《中央公积金法》、《新加坡建屋与发展法》等。

这些国家的保障房立法主要涉及三个方面：

一是规定专门机构实施各项住房保障措施，如美国的联邦平民住房建设局、日本的建设省住宅局、新加坡的建屋发展局等。

二是规范和引导其他经济主体在保障房建设和供给上的行为，使其服务于保障房供给的整体目标，如美国通过税收引导、调节私人资源服务于住房保障。

三是确保财政资金的稳定投入。各国会根据自己的财力，立法确保一定比例的财政资金投入到保障房建设中。

四是确保分配公正。在保障房分配上公开透明，凡申请保障住房，均张榜公示，出具家庭收入、人口和住房状况证明。在保障房法制建设中，法律条文会随着整体居民收入状况的调整而调整。

生财之道：政府的财政支付为后盾

财政资金是各国保障房供给的主要资金来源。虽然各国会根据自己的财力确定一定比例的财政资金投入到保障房建设中，但总体来说，这个比例都相当大，而且稳定。

香港政府2006年廉租房支出约为160亿港元，占香港政府整体支出的6%；英国政府扶持非赢利组织兴建的保障房和对低收入者的租金补贴，一直保持在GDP的2%、政府公共支出的6%左右；新加坡政府1990年用于保障房建设方面的年度投资总额占GDP的9%。

德国政府虽然规定由州政府负责解决居民的住房问题，但中央政府财政预算中也有相当一部分的住房保障资金。比如，在1999年度，德国联邦用于保障房的资金达100亿马克，还不包括由中央财政负担的住房储蓄奖励。

美国政府每年用于保障房的资金为150亿美元，2005年达到了350亿美元，这还不包括地方政府的各种住房预算。

法国政府每年按照一定比例将保障房资金列入预算，专款专用。

但这些庞大的财政支付，钱是从哪里来的？

一般来说，主要有以下六种途径：预算拨款，将保障房支出纳入国家财政年度预算，在预算收支账目中专门开列保障房支出科目；出售公有土地、公有房屋、出租保障房及附属商业楼所获得的资金；物业税所获得的收入；住房公积金增值收入；政府住房基金收入、社会保障和社会捐赠。

实际上这些钱还不足以支付庞大的保障房开支。为了保障庞大的低收入人群居者有其屋，许多国家还创新金融工具，广泛吸引社会资本介入保障房建设。

形式多样：财政资金介入保障房建设

有了稳定的资金来源，保障房的供给就有了可靠的保障。各国政府在动用这笔资金时，采用了各种不同的方式。

一是直接建房。英国政府在1946至1979年间，政府建房占建房总量的比重为46%，最高达到78%。目前，英国共有公共住房520万套。美国政府从1949年出台《全国可承受住房法》开始到20世纪60年代，每年兴建公共住房100万套以上，到80年代中期，更是达到了150至180万套。

政府直接建房极大地增加了住房供应，对于解决低收入居民的住房问题和平抑房价起到了重要作用。

二是住房补贴。各国政府的住房补贴方式可分为面向住房供应方的补贴和面向住房需求方的补贴两种。前者为住房建设补贴(间接补贴)，后者为房租补贴(直接补贴)。建设补贴主要有两种：一是开发商的建屋补贴，通过税收减免，提供开发低息贷款以及财政拨款等方式进行补贴；二是社会出租补贴，承租户承租社会出租住宅时只需按政府所规定的租金标准支付，租金标准与市场租金的差额由政府直接补助给出租者。

目前，多数国家的住房补贴的主要形式是房租补贴。因为租金补贴是一项帮助贫困者获得既体面又支付得起的更为经济的措施。瑞典、美国、法国等国家均大量实行住房补贴。

三是减免税收。税收减免主要包括对住房自有者的住房抵押贷款的利息抵扣所得税、出租收入免征所得税以及对自有住房免征财产税。与房租补贴相比，减免税政策有一定的负效应，导致了包括欧洲福利国家和美国在内的许多国家政府更大的财政支出，并加剧了租房者和购房户之间的不平等。同时，减免税收虽然能鼓励住房使用者的住房自有化倾向，却无法直接刺激住房供应。

四是低息贷款。许多国家的政府为了解决低收入家庭的住房问题，综合运用财政和金融手段发放低息贷款，贴息由财政部门承担。通过低息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅，建成后的住房，优惠提供给低收入家庭，以此来增加公共住房的供应量。

金融创新：社会资金滚滚投入

除了稳定的财政资金外，还需要大量的社会资金的支持才能确保保障房的建设。许多国家通过金融创新，吸引了大量的社会资本介入保障房建设。这些金融工具主要有三类：

一是住房抵押贷款证券化。以美国为代表，在北美和北欧国家比较流行。这主要是通过资本市场筹集住房资金，利用住房抵押贷款二级市场(转让和证券化)，解决一级市场存短贷长的矛盾，控制住房金融机构的风险，稳定经营收益，形成一、二级市场的良性互动，同时形成市场化的风险分担机制，参与住房抵押贷款证券化的各方，如原始贷款人、证券发行人、信用增强机构、投资者等共同分担风险。

二是合同储蓄，即借贷双方通过契约筹集住房资金。潜在的购房者与指定机构订立资金存贷合同，并按合同的约定定期到指定机构储蓄，当储蓄达到一定的时间和金额后便自动取得从该指定机构获得相应的住房抵押贷款的权利。代表国家主要有英国、德国和日本。德国的住房储蓄占整个住房信贷的22%。

法国政府规定，企业职工必须将工资收入的1%拿出来交给国家家庭住房基金管理处管理，专项用于住房建设。只有缴交了1%家庭住房建设基金的职工家庭才有权申请享受低租金住房。同时，法国政府设立了住房信贷局，专门行使社会住房建设的储蓄与贷款职能。储蓄与贷款以家庭为单位参与，实行低利率制，低进低出，让低收入者受益。

三是强制储蓄。政府凭借国家权威和信用，通过法律和行政规定等强制手段要求企业和职工将职工工资收入的一定比例定期存入指定机构，该机构以优惠贷款方式支持职工住房消费。新加坡最为典型，其本质是一种社会保障机制。

四是政企合作。政府出土地，企业出钱，共建保障房。其运营模式可以是重整—经营—补贴—转让模式、转移—维护—运营—补贴模式、转让—建设—转让模式或公共政府部门与民营企业合作模式。

正是在这种保障房政策的刺激下，各国保障房建设均取得了大规模的发展。

华东政法大学副教授陈坤