保证金制度是保障市场安全的基础之一。为防范交易风险，防止违约并确保合约的完整性，许多交易活动均设立保证金制度。从一般意义上讲，保证金是一项履约的担保金，证明买方或卖方的诚意，所有的买方或卖方均须交存保证金方能进入市场。2002年发布的11号令，确立了国有土地使用权招标拍卖挂牌出让中的投标、竞买保证金制度。在招标拍卖挂牌出让活动中，对保证金的性质一直存在不同的认识：一种观点认为，投标、竞买保证金是定金，另一种观点认为是出让金。这两种观点都是片面的。

保证金制度是保障市场安全的基础之一。为防范交易风险，防止违约并确保合约的完整性，许多交易活动均设立保证金制度。从一般意义上讲，保证金是一项履约的担保金，证明买方或卖方的诚意，所有的买方或卖方均须交存保证金方能进入市场。2002年发布的11号令，确立了国有土地使用权招标拍卖挂牌出让中的投标、竞买保证金制度。在招标拍卖挂牌出让活动中，对保证金的性质一直存在不同的认识：一种观点认为，投标、竞买保证金是定金，另一种观点认为是出让金。这两种观点都是片面的。

实际上，由于招标拍卖挂牌出让工作由不同阶段组成，招标拍卖挂牌活动持续过程较长，因此，投标，竞买保证金的性质不是恒定的，在招标拍卖挂牌出让的不同阶段，性质不同。在招标拍卖挂牌成交或中标前，投标、竟买保证金是意向用地者参加招拍挂活动的资格条件，是门槛，并不是定金；在拍卖(挂牌)成交或中标后，中标人、竟得人支付的投标，竞买保证金，在中标或竞得后转作受让地块的定金。其他投标人，竞买人交纳的投标、竞买保证金，出让人应在招拍挂活动结束后5个工作日内予以退还；国有土地出让合同签订后，竞得人最初缴纳的投标、竞买保证金转为土地出让价款。因此，39号令对投标、竞买保证金的性质进一步作了明确。

在第二十条规定：以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。第二十一条规定：中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竟得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还、不计利息。也就是说，在中标或竞得前，投标、竞买保证金只是竞买人参加招标拍卖挂牌活动的资格条件，中标或竞得后，投标、竞买保证金转变性质成为定金，签订出让合同后，再转变性质成为出让价款的一部分。

实际上，由于招标拍卖挂牌出让工作由不同阶段组成，招标拍卖挂牌活动持续过程较长，因此，投标，竞买保证金的性质不是恒定的，在招标拍卖挂牌出让的不同阶段，性质不同。在招标拍卖挂牌成交或中标前，投标、竟买保证金是意向用地者参加招拍挂活动的资格条件，是门槛，并不是定金；在拍卖(挂牌)成交或中标后，中标人、竟得人支付的投标，竞买保证金，在中标或竞得后转作受让地块的定金。其他投标人，竞买人交纳的投标、竞买保证金，出让人应在招拍挂活动结束后5个工作日内予以退还；国有土地出让合同签订后，竞得人最初缴纳的投标、竞买保证金转为土地出让价款。

因此，39号令对投标、竞买保证金的性质进一步作了明确。在第二十条规定：以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。第二十一条规定：中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竟得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还、不计利息。也就是说，在中标或竞得前，投标、竞买保证金只是竞买人参加招标拍卖挂牌活动的资格条件，中标或竞得后，投标、竞买保证金转变性质成为定金，签订出让合同后，再转变性质成为出让价款的一部分。