《广东省流动人口服务管理条例解析

《广东省流动人口服务管理条例（以下简称《条例）已30日经省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，自1日起施行。《条例是在1998年12月31日省第九届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，25日广东省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议修正的《广东省流动人口管理条例基础上修订而成的。《条例的颁布实施，是我省社会管理工作的一件大事，事关广大人民群众尤其是流动人口的切身利益，必须贯彻好、实施好。

一、修订《条例的必要性

《广东省流动人员管理条例自1999年3月1日实施以来，对于加强我省流动人口管理，保障流动人口的合法权益，维护社会秩序，促进经济和社会发展，发挥了重要作用。近年来，我省各级党委、政府深入贯彻落实科学发展观，努力提高流动人口服务管理水平，取得了一定成效。但是，随着经济和社会的持续快速发展，我省流动人口数量不断增加，对流动人口的管理、服务和保障工作提出了新的更高的要求，该条例确立的暂住证制度已难以承载相关的社会管理、公共服务和权益保障功能。因此，修订立法十分必要。主要体现在：

（一）贯彻党和国家方针政策的需要。近年来，流动人口服务管理工作日益受到党和国家、地方各级党委和、政府的关注与重视。党的十七大报告提出要“加强流动人口服务和管理”，进一步凸显了流动人口服务管理工作的重要性。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020）提出了“改革和调整户口政策，逐步将外来人口纳入本地社会管理”、“全面推行居住证及‘一证通’制度，加强流动人口管理与服务”的规划目标，省委、省政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定明确要求，“加强流动人口服务和管理，建立流动人口服务管理‘一证通’制度”。通过立法，将实施以居住证制度为核心的流动人口服务管理“一证通”制度以地方性法规的形式确立下来，是贯彻落实省委、省政府决定和实行居住证制度的必要举措，是实现我省流动人口服务管理乃至社会管理科学发展的法制保障。

（二）流动人口服务管理实践的需要。居住证制度是流动人口服务管理的全新制度设计，与暂住证制度截然不同，暂住证制度已经不能适应流动人口服务管理的实际需要。近年来，我省按照“创新机制，加强管理，优化服务，促进发展”的指导思想和“政府领导、部门参与、保障有力、综合治理”的工作格局，大力改革流动人口服务管理工作机制，创新管理方法，取得了明显成效。省委、省政府对今后一个时期我省流动人口服务管理工作的指导思想、工作格局、管理队伍、经费保障、工作措施等都提出了明确要求，同时，各地各部门在流动人口服务管理工作实践中探索和总结出一些行之有效的管理办法，有必要用法规的形式固定下来。

（三）打造平安和谐广东的需要。通过立法，促进流动人口服务管理机构、队伍、保障和信息化建设，实现底数清、情况明，构建完整的流动人口服务管理机制，对为广东经济社会发展作出贡献的绝大多数流动人口逐步提供均等的公共服务，对极少数违法犯罪分子严厉打击，维护社会和谐稳定。

（四）保障流动人口合法权益的需要。面向流动人口的公共服务和社会保障事关社会和谐稳定，流动人口服务管理工作在经历了重管理轻服务向优化服务的理念转变之后，有必要用法规保障流动人口享有的服务和权益。同时，用居住证制度取代暂住证制度，有利于增强流动人口的认同感和归宿感，体现以人为本的服务管理理念，引导全社会形成尊重和善待流动人口的良好社会氛围。

（五）规范政府行为的需要。近年来，我省流动人口服务管理的体制机制有了新发展，服务管理方式有了新变化，政府及其部门在新时期实施流动人口服务管理工作需要地方性法规予以确认和规范。

三、《条例的主要亮点

（一）服务为先。

《条例在名称上就突出了“服务”理念，并且将优化服务作为流动人口服务管理的原则，规定逐步实现基本公共服务均等化，各级人民政府应当建立和完善流动人口的权益保障机制、社会保障体系和公共服务网络，流动人口在广东按规定享有职业技能培训、公共就业服务、传染病防治和儿童计划免疫保健服务等7大类公共服务，办理了居住证的流动人口还可以享有在居住地申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续等4大类公共服务。

（二）入户入学。

《条例规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满5年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女接受学前教育、义务教育应当与常住户口学生同等对待。居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。常住户口实行年度总量控制、按照条件受理、人才优先、依次轮候办理。具体办法由居住地地级以上市人民政府制定。

（三）以人为本。

居住证全省通用，今后流动人口在广东省内流动，再不用象过去一样每到一地就办一张暂住证，而是只要持居住证到当地公安派出所或者乡镇、街道流动人口服务管理中心登记，办理居住地址变更就可以了。居住证还将采用高科技技术，在证件表面设计可以反复擦写的区域，变更居住地址和延长有效期都不需要换证，只需要擦写就能完成。同时，还简化了办证需要提交资料，仅凭居民身份证或者其他有效身份证明即可办理，管理部门还将逐步推行流动人口使用电话、手机短信息、互联网、读卡机及其他便捷的手段办理居住登记和居住变更登记。

（四）免费发证。

《条例规定，流动人口办理居住登记、居住变更登记、首次领取居住证和办理居住证延期手续的，办理单位不得收取费用。流动人口因遗失、损坏而补领、换领居住证的，才要缴纳工本费。为杜绝搭车收费等违规行为，《条例还规定，未经省人民政府批准，行政管理部门和乡镇、街道流动人口服务管理机构在办理居住登记、居住变更登记或者居住证时不得附加其他收费。

（五）信息保密。

为了保护流动人口的合法权益和隐私，《条例规定公安机关、乡镇、街道流动人口服务管理机构和有关行政管理部门及其工作人员对居住登记、居住变更登记、居住证办理及使用过程中所获悉的有关流动人口信息应当予以保密，不得用于法定职责以外的用途，否则将受到处罚，甚至追究刑事责任。

（六）管理科学。

由过去强调对流动人口的单方登记义务转变为流动人口、出租屋主和用人单位三方登记义务，有利于降低行政成本，提高服务管理效率。流动人口领取居住证后，只需按时更新居住地址和有效期限，只要妥善保管，不损坏、不丢失，可以长期使用，不用更换新证。

四、关于流动人口享有的公共服务和权益保障问题。

流动人口为广东经济社会建设作出了巨大贡献，理应逐步享受与当地居民同等的公共服务，共享改革发展的成果。《条例规定，以实现基本公共服务均等化为目标，各级人民政府应当建立和完善流动人口的权益保障机制、社会保障体系和公共服务网络，逐步将流动人口公共服务、居住管理等纳入居住登记和居住证制度，完善和扩大居住证的使用功能，让流动人口越来越多地享受到居住地提供的公共服务。《条例第二十五条规定，在粤流动人口均享有下列权益和公共服务：按规定享受职业技能培训和公共就业服务；依法参加社会保险，享受相关待遇；法律服务和法律援助；实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务；传染病防治和儿童计划免疫保健服务；按规定参加居住地专业技术职务的任职资格评定或者考试、职业（执业）资格考试、职业（执业）资格登记；居住地人民政府提供的其他公共服务。《条例第二十六条规定，居住证持证人除享有上述权益和公共服务外，还享有下列权益和公共服务：在居住地申领机动车驾驶证，办理机动车注册登记手续；在居住地办理出入港澳地区的商务签注手续；依法参加居住地社区组织和有关社会事务管理；居住地人民政府提供的其他公共服务。考虑到全省各地经济社会发展水平不一，《条例还规定，居住地人民政府可以根据实际制定居住证持证人享受公共服务的具体办法。流动人口子女教育和入户问题一直备受各方关注，关乎流动人口的切身利益，同时也是居住地人口与经济发展总体规划所必须考虑的问题，对此，《条例第二十七条作了明确规定。

（六）关于法律责任。

《条例对流动人口、出租屋主、用人单位、流动人口服务管理机构和有关行政管理部门工作人员的法律责任作了具体规定：

1．流动人口的法律责任。《条例第三十条规定了流动人口未按规定申报居住登记和居住变更登记的法律责任。这一罚则主要目的是敦促未申报居住登记的流动人口限期改正，及时申报。

2．出租屋主和用人单位的法律责任。《条例第三十二条规定，房屋出租人未按照《条例规定报告流动人口基本情况或者流动人口终止居住情况的，由公安机关责令限期改正；逾期未改正的，处以二百元以上一千元以下罚款。用人单位未按照《条例规定将招用流动人口和与流动人口终止或者解除劳动关系的情况报当地公共就业服务机构备案的，由人力资源和社会保障行政部门责令改正，并可处以一千元以下的罚款。

3．流动人口服务管理机构和有关行政管理部门工作人员的法律责任。《条例第三十三条规定了流动人口服务管理机构和有关行政管理部门的主管人员和其他直接负责人员在开展流动人口居住服务管理时滥用职权、侵害流动人口合法权益等情形的法律责任。