一、行政主体改变被诉具体行政行为的概念

行政主体改变被诉具体行政行为是指在行政诉讼中作为被告的行政主体，在以人民法院为主导其他诉讼参与人参加下的行政诉讼过程中，改变被审查的具体行政行为。即行政主体在行政诉讼过程中对被诉具体行政行为予以全部或者部分否定的行为。

行政主体改变被诉具体行政行为包括两个方面：一是完全改变行为，即被告在诉讼中撤销或完全变更原具体行政行为。二是部分改变行为，即被告部分改变被诉具体行政行为。判断行政主体是否在诉讼中改变了被诉具体行政行为，主要看四个方面，一是看是否改变原具体行政行为所认定的主要事实;二是看是否改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响;三是看是否撤消、部分撤消或者变更原具体行政行为的处理结果;四是看行政主体是否采取相应的补救、补偿等措施。如果行政主体在行政诉讼中存有以上的一项或多项行为，就应认定行政主体改变了被诉具体行政行为，否则，不应确认行政主体改变了被诉具体行政行为。

二、行政主体改变被诉具体行政行为的原因

(一)息诉考虑。行政主体通过改变被诉的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法利益得到保障，而且能够消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任，同时由于诉讼过程中行政相对人的积极参与，他们能够在中立方法院的指导下了解相关的法律制度，从而有助于息诉罢访。

(二)行政行为存在瑕疵。囿于一些行政主体的放任、知识欠缺或疏于审验等，行使职权过程中存在程序或实体瑕疵的行为，当行政相对人提起行政诉讼后，行政主体想通过改变被诉的具体行政行为进行自我纠正,使该行政行为因要件的纠正或补充而成为合法的行政行为且效力得以继续维持。

(三)现实考虑。现实中，行政主体如果在行政诉讼中败诉，将给该行政单位带来诸多负面影响，一是影响单位形象，行政单位一旦败诉，人们就会夸大事实予以宣传，使广大群众误认为其存在普遍执法不公的现象等;二来单位影响工作，类似的执法必然畏首畏尾，力度与速度都将锐减;三是影响单位领导的政绩，考评名次上不去，上级批评，下级报怨。因此改变被诉的具体行政行为成了大多数行政诉讼被告的战略方针。

(四)社会需要。随着时代的进步、形势的发展和人民群众对司法救济的期待不断增强，行政争议解决方式的完善与多样化，是一个亟待解决的问题。行政主体根据不同案情适时适度改变具体行政行为，对于妥善处理行政争议，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，维护社会的和谐稳定，具有重要意义。被告改变其所作的具体行政行为，主动赔偿或补偿原告的损失，原告同意后申请撤诉。这种处理机制是在法律允许范围内的制度创新，是新形势下解决行政争议的一项有效制度，是实现案结事了，促进官民和谐的必然要求。

三、法院对行政主体改变被诉具体行政行为的审查

(一)审查必要性

行政诉讼对行政主体而言是法院对行政主体的法律监督制度。在行政法律监督体系中，行政诉讼是一种不可缺少的事后法律监督制度，是国家法律监督制度的重要组成部分，其功能主要是监督行政机关以及法律、法规授权的国家组织依法行使职权。人民法院通过对行政案件的审理，发现被诉的具体行政行为违反法律规定、认定违法或事实不清，可以运用国家司法权，撤销违法具体行政行为，或责成行政机关重新作出具体行政行为。在诉讼过程中，人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其它瑕疵，还可以向行政机关提出司法建议，要求行政机关予以纠正。实践表明，法院通过受理和审理行政诉讼案件，依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查，并判决一些被告败诉，体现了司法权对行政权的监督与制约。被告在诉讼中改变被诉具体行政行为，属当事人诉讼活动范围之内，理应接受法院监督，以防行政机关用新的具体行政行为与原告示达成妥协，损害国家利益、公共利益、或他人合法利益。加大审查力度，保障对行政权力进行的司法监督真正落到实处，而且也能保证行政争议可以得到彻底的解决。

(二)审查的路径

1、对初次具体行政行为事实的审查

行政诉讼法要求法院对具体行政行为事实的审查是进行证据审查，即通过证据审查判断被诉具体行政行为所认定的事实是否正确。对行政行为事实问题的审查坚持合法性的标准，主要审查下列内容，行政主体认定事实所依据的证据是否符合法定形式;证据来源是否合法;收集证据的程序是否合法，举证责任分配是否合法，对事实的定性是否准确等等。审查时把握三个规则，一是禁止主观臆断规则。即行政主体不得依主观臆断的法律事实作为行政行为的依据，并将这种法律事实强加于行政相对人。二是符合证明逻辑规则。即行政主体通过合法收集系列证据，应在遵循证明逻辑的前提下推论出法律事实作为行使行政权的依据。三是主要事实释明规则。即对足以影响行政行为性质，或影响行政机关自由裁量的事实，行政主体在做出具体行政行为时应向行政相对人予以阐明。如果行政主体没有遵守上述原则，其所认定的法律事实法院不应支持。同时必须注意，认定事实时法院应结合具体行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查范围、程度标准，以期达到既保护行政相对人的合法权益，又促进行政机关依法行政的社会效果。

2、对再次具体行政行为的审查。

一看改变的被诉具体行政行为是否具有合理、公正、符合现行决策、附合时宜、合乎有关善良风俗习惯等情形;二看行政主体在改变被诉具体行政行为过程中，其行使自由裁量权时是否考虑了政策、公益等因素，体现了政策与形势的要求;三看改变的被诉具体行政行为是否符合公共利益，有利于现代社会存在和发展。

3、对行政主体改变被诉具体行政行为范围的审查。

行政主体在行政诉讼中，只有在下列情况下才能从新作出具体行政行为，改变被诉具体行政行为。

(1)初次具体行政行为时主要证据不足。即被诉具体行政行为缺乏必要的证据，行政主体不能证明被诉具体行政行为所认定的事实情况，初次具体行政行为缺乏事实基础。

(2)初次具体行政行为时适用法律错误。指行政主体作出初次具体行政行为时错误的适用了法律、法规的条款。

(3)初次具体行政行为时违反法定程序。指行政主体在实施初次具体行政行时违反了法律规定的作出该行为应当遵循的步骤、顺序、方式和时限等要求。

(4)初次具体行政行为时超越或滥用职权。指行政主体实施初次具体行政行为时超越或滥用了法律、法规授予其的职权界限，实施了无权实施的具体行政行为。

(5)部分不合理的初次具体行政行为。

作者单位：湖南省津市市人民法院