起诉必要性审查，是指检察机关对符合提起公诉条件的案件，通过对犯罪事实状况、犯罪嫌疑人个人情况以及社会公共利益等因素的考量，以确定该案有无提起公诉的价值和必要，从而决定是否将该案件提交人民法院进行审判的活动。

可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，前者强调的是逮捕必要性问题，后者强调的是起诉必要性问题。当前，逮捕必要性已经成为立法、司法和法学理论上的一个重要概念，但起诉必要性的概念却少有人提及，我国刑事诉讼法及相关司法解释仅仅对提起公诉和不起诉的适用条件作了规定。

一、起诉必要性审查的提出

检察机关要求办案人员既要严格依法办案，又要做到宽严相济，有效化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定。办案要求提高了，执法层次也亟待提升。提升执法层次的关键归结到一点，就是要克服片面的法条主义、本本主义，即案件的处理要充分考虑办案的最终效果。作为基层检察院，处理的大多是轻微刑事案件，经常面临着诉与不诉的两难选择。影响判断的因素很多，在此过程中一个需要认真审查和思考的重要问题却往往被忽视，这就是起诉的必要性问题。处理案件时，我们不应当只看事实证据和法律条文，而是需要在正确的法治理念、科学的刑事政策引领下思考案件是否有必要提起公诉这样一个带有决定案件走向的根本性问题，即起诉必要性审查。在此意义上，起诉必要性审查是从实践中提出的一个概念。

二、起诉必要性审查的基本内涵和立法根据

起诉必要性审查，是指检察机关对符合提起公诉条件的案件，通过对犯罪事实状况、犯罪嫌疑人个人情况以及社会公共利益等因素的考量，以确定该案有无提起公诉的价值和必要，从而决定是否将该案件提交人民法院进行审判的活动。对于无起诉必要性的案件，酌定作出不起诉决定;对于有起诉必要性的案件，依法向有管辖权的人民法院提起公诉。需要说明的是，起诉必要性审查的前提条件是犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任。因此，对于证据不足或符合刑事诉讼法第十五条规定的案件，检察机关依法应当作出存疑不起诉、法定不起诉的决定，无需进行起诉必要性审查。

刑事诉讼法第一百四十二条第二款是起诉必要性审查提出的立法依据。根据上述规定，检察机关对于符合起诉条件的案件并非一律提起公诉，仍需要进一步酌定考量犯罪情节是否轻微，以及是否不需要判处刑罚或免除刑罚等情节，以决定是否将案件提起公诉。

宽严相济刑事政策和三个效果的统一是起诉必要性审查提出的政策依据。宽严相济的刑事政策在审查起诉环节具体体现为可诉可不诉的不诉，其实质就是起诉必要性审查。从办案效果来看，对于某些轻微犯罪案件，不管从法律效果还是社会效果、政治效果，不起诉都要比提起公诉的效果好，因此，对于符合公诉条件的案件仍然需要起诉必要性审查。

起诉必要性审查属于裁量起诉的范畴，是起诉便宜主义的产物，其现实根据在于:起诉法定主义完全不考虑个案的具体情况一律起诉，势必影响具体正义的实现，势必影响刑事司法的整体效率，造成司法资源的浪费。起诉必要性审查的提出，可以明确诉与不诉的考量因素和具体标准，从而规范司法判断，指导检察实践。

起诉必要性审查的提出具有重要的理论意义和实践价值:一是有助于纠正检察实践中有罪必诉的观念和倾向;二是有助于确立诉与不诉的考量因素与操作标准;三是有助于完善我国酌定不起诉的内容和体系。刑诉法第一百四十二条第二款规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉的决定。由于该规定过于严格，且酌定考虑的因素并不全面，比如公共利益、犯罪嫌疑人个人情况等因素都未予规定，因而导致酌定不起诉适用范围受到较大限制。起诉必要性审查的提出可以扩大视野，有助于完善酌定不起诉的内容和体系。

三、起诉必要性审查应考虑的因素

(一)犯罪事实状况。犯罪的性质、罪行的轻重、犯罪情节以及可能判处刑罚的轻重是起诉必要性审查中的重要因素。不同性质的犯罪，其社会危害性不同，其罪行轻重也就不同。犯罪情节不同，判处刑罚的轻重也不同。罪行的轻重可以从犯罪的客体、对象、手段、时间、地点、结果、完成程度、是否有共同犯罪以及主观上的罪过形式、罪过程度、犯罪的目的和动机等方面综合判断。我国刑事诉讼法规定的酌定不起诉，必须符合犯罪情节轻微和依法不需要判处刑罚和免除处罚两个条件，由于条件过于严格，已经严重影响不起诉的办案效果。笔者认为，酌定不起诉案件的范围如下:

(1)微罪不诉，主要指依法不需要判处刑罚或者免除处罚的案件;

(2)非监禁刑的犯罪原则上不诉，主要指依法可能判处缓刑、管制或者独立适用附加刑的案件，具备特殊情形的可以不诉;

(3)轻罪特殊情形不诉，主要指依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役，同时具备一些特殊情形的，可以不诉。特殊情形主要指犯罪嫌疑人具备某种特殊情况，如犯罪后悔过、主动赔偿被害人或者采用积极补救措施，获得被害人谅解等等。

(二)犯罪嫌疑人的个人情况。犯罪嫌疑人作为刑事诉讼的追诉对象，其个人情况是起诉必要性审查重要的考量因素，主要包括以下四个方面:(1)犯罪嫌疑人本身的基本情况，如年龄、性格、智力水平、心理状况、身体健康状况、生活经历、家庭情况等。(2)犯罪嫌疑人犯罪前的情况，如一贯表现、是否有前科或是否受过处分等。(3)犯罪嫌疑人犯罪后的表现，如有无悔改表现、是否逃匿、有无隐藏或毁灭证据的行为、是否有自首或者是立功表现、是否积极弥补犯罪所造成的损害、是否赔偿被害人或与被害人达成和解等。

(4)犯罪嫌疑人人身危险性的大小、改造的难易程度以及重新回归社会可能性大小方面的因素，如犯罪嫌疑人在家庭中的地位，家庭和社区对犯罪嫌疑人的保护情况，是否有其他非刑事处罚作为替代措施，追诉是否有利于犯罪嫌疑人的教育和改造等。

(三)社会公共利益考量。除犯罪状况和犯罪嫌疑人个人情况外，起诉必要性应当且必须进行社会公共利益的考量。社会公共利益考量，就是指检察官从社会公共利益角度，审视是否有必要对犯罪嫌疑人追究刑事责任，公众是否有对该犯罪嫌疑人提起公诉的心理期待。其中，被害人所受到的伤害以及他们是否有要求对被害人提起公诉的愿望，也属于广义上的社会公共利益考量的内容。

社会公共利益主要表现在以下几个方面:(1)出于国家安全、国防、外交和政治需要的考虑;(2)出于社会效果和民意趋向的考虑，公众、媒体对案件的关注程度，民众的法律意识、法律情感的容忍程度，不起诉是否会造成不良的社会影响等;(3)出于预防犯罪或者某种犯罪对社会治安状况影响的考虑;(4)出于被害人的意愿和要求，比如被害人对追诉犯罪的态度，被害人所受到侵害、损失以及获得赔偿的情况等。公共利益是一个相对独立的考量因素，有些案件虽然符合犯罪轻微和人身危险性较小等条件，但如果不起诉不符合公共利益的，仍然应当提起公诉。