复议范围是行政复议工作中经常涉及的一个问题。这既是个法律问题，又与当前的社会发展密切相关。我们认为，对复议范围的把握，不仅要认真研究和执行《行政复议法》，同时，更要重视研究行政复议在我国社会转型期的作用，从大局的高度，把握和处理复议范围中的疑难问题，充分发挥行政复议化解争议的作用。近几年，我们在遇到疑难问题时是这么试着走过来的，但在具体问题的处理上究竟正确与否还希望得到全国同仁的指导。

一、从总体上确立处理疑难问题的指导思想

行政复议受案范围，在理论界和实践中争议颇多。行政复议法对受案范围虽有规定，但与《行政诉讼法》一样，采取列举的方式，不可避免的会存在局限性，在具体操作上很难把握。同时，由于我国处在改革开放的关键期，社会矛盾呈高发态势，新情况、新问题不断涌现，法律不可能将所有的问题都事先作出规定。如果不从大局上考虑问题，就可能在具体问题上纠缠不休。在处理疑难问题时，我们从总体上注意把握了以下几点：

一是以有利于化解矛盾作为处理疑难问题的指导思想。我国在《行政复议法》的立法时，虽然也强调维护公民、法人和其他组织的合法权益，但基本定位是：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。这在当时的历史条件下是一种进步，但这个定位，以及在这个定位下形成的制度设计，在很大程度上限制了行政复议功能的充分发挥。随着我国改革开放的深入、社会利益格局调整，社会矛盾尤其行政纠纷日益增多。化解这些行政纠纷，行政诉讼不可能也不应该成为主渠道;行政复议基本照搬行政诉讼法的规定，受理范围窄、受理案件少，也没有成为主渠道。这就使得大量的行政纠纷通过信访反映出来，造成各级党委政府巨大的压力。作为政府的法制机构，我们认为，在当前这样的形势下，实施《行政复议法》，不应机械地理解法律条文，不应在受案范围的具体细节上纠缠，应从现实的社会需要出发，重新认识行政复议制度的功能、原则和精神，从以强调内部监督为主调整到以化解行政争议为主上来。中办发[2006]27号文件的下发，强调行政争议重在化解，强调把行政争议化解在行政程序中，将行政复议作为解决行政争议的重要渠道，作为促进政府职能转变的重要内容，为行政复议工作进一步指明了方向，也坚定了我们的信心。近几年，我们对受案范围中遇到的疑难问题，只要是有利于矛盾纠纷的化解，我们一般不在受案范围上死抠法律条文，而是尽可能地予以受理，努力将矛盾化解在行政复议阶段。

二是以促进依法行政作为处理疑难问题的重要出发点。行政复议一个重要的功能是实施层级监督，以此来促进依法行政。对行政机关的监督，除复议监督以外，还有司法监督，即行政诉讼。这种监督在一定程度上力度更大。理论界常将行政复议受案范围与行政诉讼受案范围进行比较，认为行政复议受案范围较行政诉讼受案范围更为宽泛。行政诉讼法实施以来，司法解释和司法实践都对诉讼范围作了扩大解释和处理，并且呈继续扩大的趋势。对一个疑难问题是否纳入受案范围，将对这一类相关问题产生重大影响，而且立案后无论作出什么样的裁决，对行政机关的行为也会产生深刻影响。在这种情况下，我们在充分考虑诉讼制度的发展趋势的同时，本着有利于加强对行政机关的监督、有利于对相对人合法权益的保护、有利于与诉讼制度的相衔接的精神，对疑难问题采取适当从宽的原则，能受理的尽可能受理，而不是找借口拒之门外。

三是以构建和谐社会作为处理疑难问题的落脚点。构建和谐社会，是建设有中国特色的社会主义的本质要求，也是党中央提出的一项战略任务。建设和谐社会就要把社会矛盾纳入法制化的轨道予以解决。行政复议作为解决社会矛盾纠纷的法律渠道，必须以构建和谐社会作为最高追求，这也应是我们在处理受案范围疑难问题时必须坚持的指导思想。近些年来，社会矛盾多发，各种形式的信访、上访、静坐，已成为社会不稳定的重要因素，在这种情况下，行政复议应当尽可能充分发挥其作用，只要是法律没有明确规定不应受理的，我们一般首先考虑是受理。即使受理后确实认为不合适的，再采取其它协调办法处理，使矛盾化解在行政程序中。

二、具体分析疑难问题，准确把握受理标准

对行政复议受案范围中的疑难问题，仅有良好的愿望是不够的，在目前的行政复议制度框架下，行政复议机关不可能把所有的行政争议都纳入受案范围。对法律明确规定不属于受案范围的，我们不能违法受理;对疑难问题是否受理，也必须具体问题具体分析，做到受之有理，拒之有道。

1.以是否对当事人的权利义务产生直接影响，来判断是抽象行政行为还是具体行政行为。《行政复议法》规定，行政复议只审查行政机关的具体行政行为，不直接受理对抽象行政行为审查的案件。因此，是不是具体行政行为就成为案件是否受理的重要标准。虽然抽象行政行为大都是以红头文件的形式出现的，但行政机关的红头文件并不全是抽象行政行为，很多具体行政行为也通过红头文件的形式表现出来，这种形式与内容上的交叉关系，使行政复议的受理范围很难把握。此外，还有行政机关的各种《会议纪要》，既有抽象行政行为的特点，又有内部行政行为的特点。实践中，我们对这类问题，从保护申请人合法权益的角度出发，不是把形式审查放在首位，而是主要看行政机关的红头文件对当事人的权利义务是否产生了直接影响，只要产生了直接影响，我们就将其纳入受理范围。去年，一山区农民对省林业局答复一县林业局的复函提出行政复议申请，此函是对该县一项林权具体政策的请示作出的解释，但函中对该县一起具体林权纠纷表明了态度，从而给这位农民的权利带来直接影响，于是我们决定受理。前不久，我们受理了一起行政复议案件，该案件涉及到省人口计生委对下级人口计生委的一个指导《意见》。这个指导《意见》虽然只是对一起违反计生法规的案件的管辖权提出了建议，但正是这个建议，使申请人被多罚款20多万元。有人认为，该答复意见只是一个指导性的抽象行政行为，复议机关不应受理。但考虑到下级人口计生委正是依据这个《意见》而作出了对申请人不利的决定，我们认为该行政行为已经对外产生了法律后果，直接对申请人的权利义务造成了影响，于是决定受理。目前，该案已依法得到了处理。