一、“事实无人抚养儿童”问题的由来

“事实无人抚养儿童”又称“事实无人抚养的未成年人”。2006在民政部、中央综治办、最高人民法院等15部门《关于加强孤儿救助工作的意见》文件（简称15部门文件）中正式使用了这一概念，提出新形势下我国孤儿保障工作的对象是“失去父母和事实上无人抚养的未成年人”，并在文件中将这一群体统称“孤儿”。“未成年人”指未满18周岁的公民。

《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（以下简称“54号文件”）出台以后，从制度建设的角度考虑，采用了法律概念明确，边界清晰，认定程序相对简单的定义。即“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人”。但和15部门文件相比，排除了“事实上无人抚养的未成年人”这一困境儿童群体。

“54号文件”做出了严格的限制，是因为孤儿的范围限制过宽容易带来福利政策的负面效应，客观上导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务，将责任推给政府和社会。然而，对孤儿保障的政策范围限制过严，会将所有需要国家提供基本生活保障的事实无人抚养儿童都排除在孤儿基本生活保障制度之外，忽略了这部分儿童所面临的困境及随之而来的社会性后患。

根据政府文件和实地调查，本议案提出：事实无人抚养儿童，和孤儿一样，属于家庭无力抚养，需要国家提供基本抚养支持的儿童。具体的政策范围可以规定为：本议案提出的事实无人抚养儿童包括以下情况的儿童：父母（生父母或办理了收养手续的养父母）双方同时出现死亡、失踪、服刑、精神病，弃养（联系不上）、重度残疾等任意一种情况的未成年人。其中，父母双方同时出现死亡或失踪的未成年人已经被包括在孤儿基本生活保障的制度之内，不属于本议案建议的范围。

二、在我国，孤儿保障的发展大致经过了如下阶段：

1）福利机构阶段。中华人民共和国成立之初，各级政府通过举办福利机构收养无依无靠、无家可归、无生活来源的儿童和弃婴，保障孤儿的生活权益。

2）向普惠制度发展。2005年以后保障的覆盖面扩大到社会散居孤儿。2006年，15部门文件下发，通过逐步建立和完善最低生活保障制度、五保制度、特困户救助制度和教育、医疗、住房、司法救助制度，逐步扩大对孤儿的保障范围，不断提高保障标准，以维护孤儿基本生活权益。

3）政策落实和细化。2010年11月16日，“54号文件”印发，2010年12月30日，国务院召开全国加强孤儿保障工作电视电话会议。民政部、财政部联合发出《关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号）（以下简称161号文件）。对落实“54号文件”精神提出了具体的指导建议。各地民政部门迅速行动，将孤儿保障纳入政府改善民生、落实科学发展观的重点工作中来，积极协调有关部门，制定本地孤儿保障标准，细化保障措施，落实保障政策。

4）部分地区的新探索。大多省份在制定孤儿保障政策或发放孤儿基本生活费时参照国务院“54号文件”和“161号文件”的保障对象界定，未将事实无人照料儿童包含在保障对象之内，而个别地区先行一步，如北京市和浙江省对事实无人抚养儿童给予“视同孤儿”或“比照孤儿”的待遇。浙江省还提出了“困境儿童”这一重要的保障概念。

以上分析说明，随着国力的迅速增强和社会公正目标的不断落实，中国的孤儿保障体系出现了极为可喜的加速发展态势。因此，将孤儿的基本生活保障扩大到覆盖事实无人抚养儿童，并列入政府的议事日程，是必要的，也是可行的，它标志着我国孤儿保障制度将得到进一步完善，并顺应了国际上的儿童福利的一般做法。

《民法典》第一千零八十四条父母与子女间的关系，不因父母离婚而消除。离婚后，子女无论由父或者母直接抚养，仍是父母双方的子女。

离婚后，父母对于子女仍有抚养、教育、保护的权利和义务。

离婚后，不满两周岁的子女，以由母亲直接抚养为原则。已满两周岁的子女，父母双方对抚养问题协议不成的，由人民法院根据双方的具体情况，按照最有利于未成年子女的原则判决。子女已满八周岁的，应当尊重其真实意愿。

其实，现今保障事实无人抚养儿童基本生活已经是国际惯例了，现在不少国家，对孤儿们，事实无人抚养儿童提供基本生活保障，是通行惯例，这些国家对孤儿和事实无人抚养儿童的定义和津贴覆盖范围，都是非常广的，这点也是十分值得我国借鉴的。