对行政合同的界定具有两项标准：

1、形式标准。

形式标准是体现行政合同的契约性，它是行政合同的充分条件。

(1)主体特定化：即行政合同的当事人必定有一方是行使国家行政权的行政机关(包括法律或行政机关授权的的组织)。因为在行政合同中，当事人的一方具有特殊权力，所以只有国家、地方团体、公务法人等公法人，才有资格签订行政合同。私人间所签订的合同，即使其内容是执行公务，例如公共工程承包人和建筑师的签订的合同，也不能是行政合同，对于这个原则几乎没有例外。

(2)合意过程化：即行政合同的内容是行政机关与相对人共同协商的结果，是双方意思表示的“交集”，是双方互为相反意思而达成的一致，具有“同值性”，体现一个协商有序的过程，要约与承诺是它不可缺少的两个必要环节，如行政命令，依申请的行政行为虽都是双方行为，虽最终结果都是双方意思的一致，但其意思的形成只是表面上的“合意化”，其实是相对方须服从行政机关意思的结果，缺乏要约与承诺合意化的过程，不能满足此一形式标准而不是行政合同。

2、实质标准。

行政合同的实质标准是体现它的行政特性，它是行政合同的必要条件，它的标准有两项，必须同时满足才能成为典型意义上的行政合同。

(1)目的标准：所谓目的标准是指订立行政合同的直接目的是为了履行行政机关的职能，其手段必须是直接意义上的而不是间接意义上的，即行政合同不需要凭借其他法律行为与法律关系，而直接与行政机关履行职责或执行公务有关，或者说本质就构成执行公务、履行职责的法律行为。如政府的采购活动所订立的合同就因不具备目的标准而不属于行政合同。

(2)内容标准：所谓内容标准是指行政合同发生在行政管理领域，具有行政法律关系权利义务的内容，它体现着行政机关的职责。我们谈到行政合同，大多会举出例如政府(国家)订货合同，指令性计划合同，政府农副产品收购合同等。笔者却认为，这些合同只是国家或政府在经济活动中，为了实现国家的一定经济目的，直接体现政府意志，由政府规定基本合同条件的合同，它的目的是实现国家或社会或公共的利益，是作为政府实施经济行为的一种法律形式，它除了要服从经济规律的要求外，还必须遵循政府运作的基本要求，它是公法和私法的配合，行政和“商事”的交合，在本质上是“政府商事合同”，属于为社会法的范畴，而非单纯的行政措施。政府从既定的政策和国民经济的要求出发，办企业、做买卖，从事生产经营。作为合同当事人一方及其对合同关系的积极参与和主导，超出了自古就有的政府民事行为的范畴，使得原本意义上的(民)商事合同发生了上述变异，然而商事和经济的规律毕竟与政权运作的规律不可同日而语，前者是深层次的、基础的，后者作为上层建筑必须服从于前者，而政府行政，其天性是层层服从长官和精心设计的权力制衡，不必直接顾及直接的经济要求和后果。(2)因此，从这个角度而言，前述合同作为“政府商事合同”不具有行政法律关系的权利、义务，不具备行政合同的内容标准，不是典型意义上的行政合同。