中文域名风波和关键词风波都触及一个至今仍没有清晰的答案的问题：CNNIC到底应该怎么定位?

在2002年8月新出台的《域名管理条例》中，尽管有关于域名管理机构的专门规定(见条例第条)，但其中并没有对这个域名管理机构在法律上的地位有任何说明。在CNNIC的互连网站上，他们给自己的定位是：在业务上接受信息产业部领导，在行政上接受中国科学院领导的非营利管理与服务机构,中国科学院计算机网络信息中心承担CNNIC的运行和管理工作。由国内知名专家、各大互联网络单位代表组成的CNNIC工作委员会，对CNNIC的建设、运行和管理进行监督和评定。这个表述十分让人困惑——与其说它是CNNIC的定位，不如说它彻底模糊了CNNIC的面目。从这个表述看，CNNIC似乎只是一个观念上的机构，不可能有自己的财产、场地和人员——因为CNNIC这个机构的运行和管理已经由一个叫中科院计算机网络信息中心的科学研究组织承担了。至于业务上受信息产业部领导，行政上接受中国科学院的领导就更令人费解了，那CNNIC到底是一个政府机构(干的是政府部门的业务)，还是一个科研组织(行政上属于中科院)?事实上，CNNIC至今都不具有法律上的人格——没有登记为法人。从中文域名之争到关键词风波，所有CNNIC的对手们都无奈地发现，他们甚至不可能将纠纷诉诸司法程序——因为CNNIC没有诉讼主体资格!

浓厚的政府机构色彩使CNNIC在市场竞争中极有可能取得比其它竞争者更加优厚的政府待遇，从而导致不公平的出现；模糊的法律地位则让这种不公平出现后，受害者将难以找到合适的法律救济途径。笔者认为，明确CNNIC的法律地位，已经是当务之急。

借鉴美国的ICCAN、我国台湾地区的TWNIC等类似机构的经验，结合中国目前的法律规则，本文建议将CNNIC从中科院中分离出来，定位为独立的社会团体(财团法人)。然后由其与政府互联网主管部门(信息产业部)签订行政合同，以行政授权的形式赋予CNNIC对网络基础资源(既IP地址数据库、域名根服务器等)的控制权。作为法人，它应该有自己的场所、人员、组织机构和独立的法律人格；作为社会团体，它不能从事商业活动，收入仅限于维持域名服务器的正常运行和其它研究、行政费用，不能分给任何组织和个人。目前，CNNIC已经有自己独立的会计帐册，并聘请了专门的会计师事务所进行审计，但这并不能防止CNNIC利用其特殊地位参与市场竞争——关键词风波的产生，很大程度上就源于CNNIC进入市场的冲动。因此，建议建立以CNNIC委员会为核心的CNNIC控制机制，具体包括以下几个方面：

第一，由信息产业部从非公务员中遴选和任命CNNIC委员会委员，所有委员都不能在CNNIC任职，委员的报酬直接由信息产业部支付；此外，除非因为犯罪或者有重大过失，委员在任期内不得被解聘。保证CNNIC委员会独立于CNNIC之外，是让其充分行使对CNNIC的监督权的前提。

第二，CNNIC的财务审计报告、工作报告、工作计划和预算都必须经过CNNIC委员会的讨论和通过。CNNIC对域名注册所收取的管理费标准，也应由CNNIC委员会讨论通过。如果CNNIC委员会在审计财务报告后，认为CNNIC的资金积累已经超过必要水平，则应主动决定减少CNNIC的收费标准。

第三，随着技术的发展，如果CNNIC认为网络基础资源应包括新的内容，应将建议提交CNNIC委员会，委员会审议通过后报信息产业部批准。在信息产业部没有通过立法确认该新资源属于网络基础资源，并将其管理权授予CNNIC以前，CNNIC不得干涉其它商业机构对该类资源的开发和利用。CNNIC也可积极参与新技术的开发和研究，但在该研究成果成熟以前不得对公众提供收费服务；一旦技术成熟而又不被列为网络基础资源，则CNNIC必须将其成果通过拍卖方式转让，不得自营该技术的服务业务。