【摘要】本文通过对行政审批与行政备案的比较，分析了这两种行政管理方式的差别，并在实际行政工作中应当注意的一些问题进行简单的分析。

【关键词】行政许可；行政审批；备案

1.前言

长期以来行政审批一直是我国行政管理的主要方式之一，被运用到社会管理的广泛领域，并在计划经济时代发挥过巨大的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展，过多的行政审批事项成为社会经济发展的羁绊，行政机关的各自为政、程序紊乱使得许多相对人在办理行政审批事项时感到无所适从。

2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）是我国继《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政处罚法》后又一部极其重要的行政法律，它从法律层面上对行政许可起到了规范作用，大量的不符合《行政许可法》法律规范的行政审批事项被取消，行政机关对社会事务的有效管理，开始倾向于备案制度。本文将对行政审批和备案这两种行政管理方式进行分析比较。

2.对行政许可和行政审批的解读

行政审批的实质就是一种行政许可，但是行政审批并不等同于行政许可，其只是行政许可的内容之一。行政许可不仅包含行政审批，还包含许可、认可、登记、核准、审核等众多内容。但行政审批却是行政许可的主要方式之一。在《行政许可法》出台之前,人们对许可的认识还不尽相同，《行政许可法》的实施在法律概念上统一了人们的认识。

《行政许可法》规定：“第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”即行政许可是指行政机关根据相对人的申请，经过相应法定审查程序后，依法解除普通性禁止义务，并以书面形式做出允许相对人从事某种行为，行使某种权利，获得从事某种活动资格的一种具体行政行为。行政许可在形式上是一种授益的具体行政行为。

行政许可一般是以全面禁止为前提，个别解禁为内容。即某种行为在法律上是普遍禁止的行为，一般人是不准进行该种行为，但经过许可后即成为例外。即经过许可后相对人得到了一种授权，可以不受法律禁止而进行该种行为的权利。行政许可即是行政机关经过审查后批准相对人从事某种行为的具体行政行为。审查批准是行政许可的必经程序，行政机关通过对提交申请的相对人的各项条件的审核，符合标准后予以批准，才能使相对人获得行政许可。

在《行政许可法》中对行政许可的设定是有着严格的要求的。依据《行政许可法》的规定，行政许可的设定既有对许可事项范围的限制又有对行政许可的设定机关的限制。行政许可的事项限制为《行政许可法》的第十二条内，行政许可的设定机关在《行政许可法》中明确规定只有全国人大及其常委会，省级人大及其常委会，国务院和省、自治区、直辖市人民政府这几类行政主体才有权设定行政许可。

原有的行政审批事项在《行政许可法》颁布后进行了大幅的调整。凡是与《行政许可法》规定不相符的行政审批事项被要求及时进行清理，可以继续保留的行政审批事项应符合《行政许可法》的规定。由于行政审批事项接受《行政许可法》的调整限制，使得行政许可具有的特征也适用于行政审批。

(1)行政许可是依申请而进行的具体行政行为、行政法律行为和授益性的行政行为。行政许可是国家依申请实施的一种监控管理手段。同样行政审批的启动是由相对人开始的，一般的行政机关的行政审批行为是被动行为，不是依职权主动进行的，行政审批的利益结果是相对人所期望的。

(2)行政许可的内容一般为法律所普遍禁止的活动，但也有一些行政许可的内容并非是法律所普遍禁止的活动，而是法律(甚至政策)给予某些限制的活动。如果某项行为不是法律法规所禁止或限制的，相对人也就无需向行政审批机关提出申请了。行政审批的结果使相对人获得了从事某项行为的资格。

(3)行政许可是一种创制有关行政许可的法律规范的活动，属于行政立法活动的范畴。根据《行政许可法》的规定，行政主体实施行政许可必须依据法律，行政许可的设定也应有法定依据，任何没有合法依据的行政许可都是违法的和无效的。行政许可只能由特定的国家机关通过特定的方式设定，行政许可的事项、批准申请的标准、许可的程序都必须有法律、法规明确规定，未经法律、法规规定，行政机关不得自行设定、自行实施行政许可。行政审批的设立也应有法定的依据，其中可以分为设定性设立和规定性设立。所谓设定性设立是指在没有上位法规定时下级部门根据实际需要而创设的，规定性设立是在有上位法规定时下级部门对上位法规定进行细化。

以前行政审批过多、过乱的另一主要原因在于行政审批过程中的法律责任不明。现在《行政许可法》中对于在行政许可过程中违反法律规定的，包括行政许可主体和被许可主体的法律责任都已明确列出。《行政许可法》的第七章用专章来规定行政机关及其工作人员和被许可人违反《行政许可法》应当承担的法律责任。本章的第七十一条至第七十七条规定了行政工作人员在行政许可中应尽的义务,并着重强调了行政工作人员的行政不作为的情形。当行政机关及其工作人员发生违反《行政许可法》情形时，就要承担相应的责任，包括行政责任和刑事责任以及给相对人造成损失时应当承担的国家赔偿责任。本章的第七十八条至第八十一条规定了行政申请人在申请行政许可过程中应当遵守的规定，以及违反规定所要承担的法律责任。本章在强调责任的同时也更加说明了行政许可的强制性。

3.解读行政审批和行政备案之区别

备案严格地讲并不是一个法律概念，也不像行政审批那样可以追溯其法源，在我国的相关法律中没有使用过这样的名称。它是行政机关对某种行政管理方式的概称。备案从其字面上来看，顾名思义就是报告、备案。其本质是一种公示，就是行政相对人将其需要进行的行为活动告知行政机关，或行政机关将相对人报告的资料使其他人知晓，为事后检查监督提供资料或某种依据。