存款保险制度是世界各国金融监管制度的重要组成部分，对于保护存款人利益、维持金融秩序的稳定具有重要作用。依据存款保险制度的理论基础，探讨建立中国存款保险制度的立法构想，需要从存款保险机构的建立、资金来源、保险范围及权力和责任等方面进行具体的制度设计。

加入WTO后，我国将融人全球金融服务一体化进程。面对严峻的形势，为加速中国的银行业与国际接轨，建立具有中国特色的存款保险制度的时机已经成熟。

（一）存款保险制度的理论基础

存款保险制度的实施具有双重目标，即为信用机构的储户提供保护和努力促进建立一个稳定、高效、竞争的银行业金融体系。例如，美国1933年《银行法》即规定，为了防止对银行的过度挤提，保证公众对货币和银行业的信心，必须建立存款保证体系。日本《存款保险法》亦规定，本法的目的是谋求存款人等的保护，确立金融机构返还存款等的保险制度，以资维持信用秩序。

我们从探讨银行危机给经济带来的巨大冲击和危害，论证它存在的理论基础。

1．商业银行经营的是一种特殊的商品——货币，它必须进行负债经营，而且现代经营也是以负债经营为特色的。所以其经营风险比一般企业大，而且更加脆弱。根据1988年《巴塞尔协议》的规定，到1992年底，国际性的银行资本充足率（资本基础／全部风险资产）必须达到8％，其中核心资本的充足率必须达到4％的标准比率目标，银行90％以上的资金来源于负债。银行绝大部分资产是贷款，贷款契约是硬约束，而资金来源是软约束，这使商业银行非常脆弱。

2．银行与客户之间的信息不对称。因为金融市场中的信息是不对称的，金融合约的不同当事人不能拥有一致对等的信息，其中一方对另一方并非充分了解。信息不对称在金融制度上造成的问题会导致逆向选择和道德风险。对于逆向选择和道德风险的担心通常使交易难以达成，从而降低了金融市场的运转效率。例如从存款者的角度看，信息不对称的存在使他们难以确定银行资产的质量。对逆向选择的担心可能使其在存款时显得十分犹豫，而一旦个别银行倒闭，由于缺乏充足的信息去辨别持有他们资金的银行是否健全可靠，容易产生强烈的资金抽回冲动，由此引发的挤提同时在“好银行”和“坏银行”发生，“感染效应”使得银行体系在缺乏有力的信息保障时陷入“恐慌”。

3．由于银行经营具有内在的不稳定性，加之经营环境日趋复杂，因此极易产生风险并可能导致银行危机，而银行危机具有高昂的社会成本。存款挤兑和银行恐慌都是银行危机的表现形式，但挤兑只是对单个或少数银行造成影响，而恐慌则涉及的是整个银行体系，其关系到整个银行体系和国民经济的生命力问题。因而，各国在美国1933年建立存款保险制度之后，纷纷引入这一机制。

（二）建立中国存款保险制度的构想

无论从维护存款人的利益和确保金融机构的稳健经营，还是从扩大金融业的对外开放，加快与国际金融惯例接轨的步伐考虑，都有必要尽快建立中国的存款保险制度。借鉴国外存款保险制度的经验和教训，对建立中国的存款保险制度有以下构想：

1．立法宗旨。建立存款保险制度首先必须创立该制度赖以存在的法制基础，以增强存款保险制度的权威性和稳定性。而在进行存款保险立法时，则需要先确立存款保险制度的立法宗旨。综观世界各国有关存款保险制度的立法经验，我国存款保险立法宜确立以下三大宗旨，第一，保护金融机构存款人的利益，维护其对金融机构的信心；第二，维系国内金融机构秩序的稳健性；第三，促进国内金融业的可持续发展。

2．存款保险机构的建立。西方国家存款保险机构的类型大致有三种：一是政府建立的存款保险机构，如美国、土耳其、加拿大等国；二是由政府与商业银行共同建立存款保险机构，如日本、荷兰、西班牙和比利时等国；三是在政府支持下商业银行自己建立的存款保险机构，如德国、法国、荷兰、意大利等国。尽管各国的存款保险机构在体制结构上不尽相同，但在中央或联邦级高度集中统一地实行全国范围的存款保险制度这一点上是完全一致的，这是由于金融业务广泛的渗透性和金融风险的全国性所决定的。鉴于此，我国应由政府出面依法建立具有独立法人地位的存款保险机构——中央存款保险公司，其下按经济区域设置分公司，以使存款保险权力集中于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一组织、统一制度、统一操作运行。中央存款保险公司应实行一级法人制度，定性为不以盈利为目的，直属国务院的政策性金融机构，其任务主要是保护存款人利益和维护金融机构的稳定。至于存款保险公司的职能，各国都存在着由单一化且向多重化发展的趋势，不仅仅局限于补偿存款人利益损失，而是扩展到了诸如提供清偿能力、紧急援助、接管银行、风险监管等。借鉴国外经验，我国也应在存款保险法里赋予存款保险公司多重职能。我国的中央存款保险公司在行政上属国务院领导，具体业务的开展不仅要与人民银行的各监管职能部门有机协调，而且要接受中国保险监督管理委员会的监管与指导。

3．存款保险机构的资金来源。存款保险资金或基金是通过创业资本、收取保险费及存款保险机构本身的营运增值不断积累起来的一笔风险准备金。它是存款保险机构履行职责、发挥作用的物质基础。根据我国国情，对各金融机构收取的保险费数额应根据未偿付的保险存款按同一费率确定。存款保险费率应由中央存款保险公司拟定，报经中国保险监督管理委员会核定实施。同时为了强化保险资金自身审慎经营和高效管理，存款保险法应明文禁止存款保险机构在一般情况下向中央银行或其他机构融资、借贷等方式弥补保险资金不足的问题。我国中央存款保险公司的资金应当在中央银行开立账户存放，除对濒临破产的金融机构提供资金援助的用途外，应以投资于政府债券为限，不得投资于企业及其他风险行业，不得投资于证券市场。以确保存款保险资金的严格管理、有效营运、安全增值、合理使用。

4．存款保险机构的保险范围。这里的保险范围指参加存款保险的金融机构、保险方式、保险标的等方面的内容。我国在保险范围方面的立法，根据目前情况，应做以下规定为宜。第一，关于参加存款保险的金融机构及保险方式。由于我国居民及银行的风险意识普遍不高，因此应对所有依我国法律设立的经营存款业务的金融机构，包括全部本国银行、信用合作社、外资银行总行及其子行和中外合资银行、中外合作银行都依法实行强制保险。对于外国银行在我国的分行，因其不具有中国法人资格，所以我国不对其承保，而在其母国提供了存款保险后方批准其在我国经营。第二，关于存款保险标的。其应限定为本币存款，如居民活期存款、定期存款、支票存款、外资银行的本币存款等。同时应将银行同业存款、洗钱存款、金融机构的资本、担保存款、大额可转让存单等列于保险之外。第三，在保险金额的确定上，应在存款保险立法中确立最高限额与比例赔偿结合的原则，具体而言，要确定每一存款人在同一金融机构存款的最高保险限额，在此限额内发生清偿危机时进行全额赔付，超过该最高限额的则按照一定比例加以赔偿。此种制度设计有利于保护中小存款人的利益，又能强化大额存款人对吸存金融机构的选择和监督作用，实现金融机构之间的有效竞争。

5．存款保险机构的监管权力和责任。国外的存款保险公司一般都享有对投保金融机构的监管权力，例如美国的FDIC就集中享有对投保银行的事前风险防范监督权和破产银行的事后处理权，以及在必要时取消保险的广泛权力。根据现实情况，我国的存款保险机构应具有下列职权和责任：第一，存款保险机构在接受投保业务时，有权要求投保金融机构提供营业报告、资产负债表、损益表、财产目录及其他报告，以办理事前查核。对不合条件的保险申请，有权拒绝。第二，存款保险机构有权要求受保金融机构定期报送自己的资产负债表、损益表及其他专项业务报表，并有权对受保金融机构的资产流动性、安全性及效益性进行检查评估。依检查结果或报告资料有权对受保金融机构提出整改意见，限期整改，对逾期不整改的，可报中国人民银行处理。第三，存款保险机构有权收取保险费。第四，存款保险机构对发生清偿危机的受保机构，发放贷款、购买其资产，并对该项贷款或价款的运用享有派员监督权。第五，受保金融机构违反法律或保险合同从事非法经营时，存款保险机构提出警告，并限期改正而未改正的，存款保险机构有权公告终止其投保资格，并报人民银行处理。该投保机构应将终止其投保资格的事实分别通知其存款人。对取消保险资格的金融机构的原有存款仍实行为期一年的存款保险，但对新吸收的存款不提供保险。且在这一年期间，存款保险机构仍有检查、监督其业务经营的权力。第六，存款保险机构享有上报人民银行对受保金融机构行使行政处罚权的权力。第七，对于那些不适于采取挽救措施或采取挽救措施无效的受保金融机构，由人民银行批准存款保险机构通过法院宣告其破产，并对存款进行依法赔偿。

娄莉莉张振旭李勇