一、劳教性质处于不确定状态

我国劳教的性质，随着我国政治、经济和社会治安状况的变化经历了一个较长的演变发展过程。1957年《国务院关于劳动教养的决定》(以下简称《决定》)规定：“劳动教养是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。”1980年国务院批转的《公安部关于做好劳动教养工作的报告》(以下简称《报告》)指出“劳动教养是一种强制性的教育改造措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”;1982年国务院批转的《公安部劳动教养试行办法》(以下简称《办法》)同《报告》相比，在“强制性教育改造措施”之前加上了“行政”两字。1990年国务院发布的《中国人权状况》白皮书指出：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”，将劳教表述为“行政处罚”;1995年国务院发出的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”，将劳教表述为“治安行政处罚”。由于劳教性质长期不确定，致使劳教制度无法在法律处罚体系中确立地位，弄不清它与行政处罚法、治安管理处罚条例与刑法的关系。造成法律上的不公平感，以及劳教被混同于刑事处罚，等等。

二、劳教对象不明确，劳教适用范围呈扩大趋势

长期以来，我国没有一部完整的法律来规定劳教对象和收容范围，只是根据不同时期的治安情况作出调整和补充，再加上立法主体与解释主体多元化，因此造成了处罚对象的规定不明确，不稳定，不统一，并且有日益扩大的趋势。这表现在以下两个方面：

1、劳教对象的行为特征方面。

我国刑法和治安管理处罚条例以犯罪行为或违法行为作为处罚的标准和对象。而劳教法律、法规和规章有的以特定的人作为处罚对象，有的以特定的违法犯罪行为作为处罚对象。1957年《决定》规定为4类人，行为条件主要是“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的”，而“罪行轻微，不追究刑事责任”只是一个次要条件。1980年国务院发出《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》(以下简称《通知》)，对劳教行为条件规定为“有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要强制劳动的”，将“不追究刑事责任的轻微违法犯罪行为”作为主要的行为条件。《通知》对劳教对象的界定，即“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要强制劳动的人”成为一种通说，但它是有毛病的。一是混淆了违法与犯罪的概念。这两个概念有质的区别，即违法不等于犯罪;也有量的不同，一般说轻微违法不构成犯罪，而构成犯罪则已是较严重的违法。可见“轻微违法犯罪”提法混淆了两个概念，这种混淆易产生轻微违法也可劳教的歧义。二是犯了循环定义的逻辑错误。劳教对象是“……需要强制劳动的人”，这是典型的同语反复，据此，我们搞不清何谓“要强制劳动的人”，其认定的客观标准又是什么。这种不明确的界定，在执行中是难免混乱的。1982年《办法》规定了6种收容对象，其行为条件主要是“不够刑事处分的违法犯罪行为”。之后，根据社会治安形势的变化，全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和国务院对卖淫嫖娼人员收容劳动教养的通知，又陆续规定了6种收容对象。最高人民法院、最高检察院、公安部、司法部或几个部委联合作出的有关规范性文件也陆续将有非法姘居行为、利用摘除节育环进行违法犯罪活动、倒卖车(船、机)票、走私少量黄金、参与反动会道门的人，列为收容对象。有些地方性规章(如福州市人民政府规章)还规定将偷渡者劳教。其行为条件也是“情节轻微，不够刑事处分”。这样。收容劳教的对象大大超过了1957年《决定》中规定的4种人。到1997年，可以收容劳教的对象已超过20种行为。

2、劳教对象的地域特征方面。

1957年《决定》没有明确的地域限制;1961年中央批准的第十一次全国公安会议限定劳教对象主要是大中城市和厂矿、企业、机关、学校清理出来的3种人;1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》)，限定劳教收容大中城市需要劳教的人;1982年《办法》规定，劳教对象是家居大中城市需要劳教的人。对家居农村人员，严格限制为必须是流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案并符合劳动教养条件的人;1993年中央政法委决定对特定的农村人员如农村中的车匪路霸及地痞流氓，也可以收容劳动教养。这种党务机关的决定，虽然仅仅是政策，但在实践中也被参照适用。这样，劳教对象的地域条件基本上消失、随着我国经济的持续快速增长，城乡之间的融合程度愈来愈高，农村大量剩余劳动力涌向城市，因此劳教对象的地域界限愈来愈模糊。原先以收容城镇人员为主的劳教所，有的农村籍劳教人员所占的比重已高达70%以上。

由于法律法规对劳教对象的规定不稳定，不明确，不统一，结果导致劳教执法随意性大，劳教对象的范围易被人为地放宽或缩小，造成有些不该劳教的被劳教，该劳教的却没有劳教。

三、劳教委形同虚设

劳教执行主体无法履行法定职责。根据1957年《决定》，1979年《补充规定》和1982年《办法》，各省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳教委员会是劳教工作的领导和管理机构，负责审查批准收容劳教人员和批准提前解教、延减劳动期限。由此可见，劳教委是劳教执法的主体。但实际情况是：劳教委的法定职权在没有明确法律授权下，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使。劳教委实际上是一虚设机构。具体表现在：一是没有健全的组织机构。劳教委一般由公安、司法行政、民政、劳动等部门的负责人组成，由于单位兼任人员变动后没有及时按规定增补以及单位成员之间协调不力，劳教委常处于无组织状态。二是没有有效的办事机构。虽然劳教委一般都设有办公室挂靠劳教机关，但它并没有切实履行劳教委法定的审批管理职责，而只是负责劳教委印章的保管和用印。三是没有统一的领导机构。全国没有国家一级劳教委，省级劳教委和各地大中城市劳教委之间无隶属关系，劳教委组织处于无人问津、自生自灭状态。从福建省的情况来看，当前劳教委大都是无健全组织、无办事机构、无工作制度、无业务经费的“四无”机构。并且，随着行政处罚法的颁布实施，如果劳教定性为行政处罚，那末名义上行使劳教决定权的劳教委也不再有行使限制人身自由行政处罚权的主体资格。