一、行政的基本涵义

行政是组织的一种职能或者功能。职能、功能在英文表述上是一致的，即fnction，在汉语里，职能也往往是指事物、组织本身具有的功能或者应起的作用。

行政，就其最为广泛的意义而言，是指组织的执行和管理职能。

执行相对于决策而言，决策乃确定组织的目标、纲领和行动方案，执行则是对决策的贯彻实施。管理相对于运作而言，运作是组织进行的各种活动，而管理是对这些活动进行规划、指挥、组织、协调、控制，以使这些活动符合组织的目标、纲领和行动方案。

二、公行政和私行政

上述最为广义的行政概念，表明社会现实生活中存在两种意义上的行政。一为公行政，一为私行政。

所谓公行政，是指组织针对社会公共事务的执行、管理活动。其中最为典型的，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明的公共行政管理。但是，公行政除了国家行政之外，还包括一些具有公共管理权能的非政府组织从事的行政管理活动，例如公共社团（律师协会、会计师协会等）、公共事业单位（如公立学校等）在某些事项上行使与国家行政类似的公共管理职能。

所谓私行政，是指企业、社会组织、社会团体主要针对其内部事务的执行、管理活动。每个组织都必须为其生存、发展而具备执行、管理职能，但这类职能大部分是在内部事务上行使的，对社会一般不产生公共管理的效应，故称其为私行政。

在我国现阶段，非政府组织的哪些行政职能属于公共管理职能、因而要受行政法的规范，而哪些属于私行政范畴、受民法的调整，还处于一个摸索的阶段。在实践中，为了使正当权益受到某个组织侵犯的当事人得到有效的司法救济，若该组织与当事人之间的关系很难定性为民法上的平等主体之间的关系，或者很难以契约理论、契约规则以及其他民法规则进行调整，法院已经通过行政诉讼保证当事人获得相应的救济。例如，近年来发生的学生状告学校的行政诉讼案件。

三、形式行政和实质行政

上述公行政和私行政之分，在于明确行政法调整范围、明确行政诉讼和民事诉讼两种不同途径。而形式行政和实质行政的区分，也有类似的目的，但更多强调当代行政已经不完全局限于对决策的执行。

形式行政和实质行政，主要是针对国家行政而作的区分。众所周知，

现代国家的功能往往被划分为立法、行政、司法三种。简单而言，立法是制定规则，行政是执行规则，而司法是适用规则裁决纠纷。这是从国家活动的实质内涵角度出发，对行政进行的一种定位，故称之为实质行政或者功能意义上的行政。

这三种功能或者职能又分别被宪法规定由立法机关、行政机关、司法机关来行使。

在一般情况下，当提及国家机关的行政时，往往是指行政机关的执法活动。这是从形式上的机关分类层面对行政予以的定位，故称为形式行政或者机关意义上的行政。

不过，当代行政在西方国家中的地位、作用与日俱增，在我国，虽然市场经济机制的逐渐形成削弱了传统行政直接管理经济的职能，但在整个国家权力结构中，与立法权、司法权相比，仍然占据主导地位。由此，当代国家行政机关已经不再局限于执行规则的功能，其权力范围和行使方式还包括部分立法权、司法权。换言之，形式行政或者机关意义上的行政，并不意味着它的范围只是实质行政或者功能意义上的执行规则。