浅谈以协议方式出让国有土地使用权法律问题

《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定了出让国有土地使用权的方式为：协议、招标、拍卖。因此，以协议方式出让土地使用权作为出让土地使用权的法定方式之一，在实务操作和法律适用方面均具有其特殊性。国土资源部于2003年6月5日颁布，自2003年8月1日起施行的《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称《规定》)，为协议出让国有土地使用权提供了可操作性的法律依据，对规范我国目前及今后相当一段时间内的土地市场将起着重要的指导作用。笔者结合学习《规定》，浅谈几点以协议方式出让国有土地使用权的法律问题，与同仁交流。

一、土地使用权出让的协议方式

由于我国目前对集体所有土地的使用权出让、转让问题尚未规范，集体所有的土地只有依法被征用为国有土地之后才能出让。因此，我们平常所说的土地使用权出让就特指的是国有土地使用权出让。

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

协议出让国有土地使用权，是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让的协议方式，是指由市、县人民政府国土资源行政主管部门公布协议出让最低价及土地使用权出让计划，由土地使用权的有意需求者直接向出让方提出有偿使用土地的意思表示，由双方进行一对一的谈判和磋商，协商出让土地使用权的有关事宜，并达成一致意见的一种土地使用权出让方式。

二、协议出让土地使用权的弊端

从土地使用权有偿出让的实践来看，在土地使用制度改革之初，土地无偿使用开始向有偿使用转变时，一些市、县土地主管部门一般通过协议方式出让土地使用权。当时大部分使用者很难积累数量较多的资金在政府指定的地块、限定用途的条件下成为土地的有偿使用者。由于土地使用权的购买者是个别的，代表政府的土地管理部门只能通过与个别受让者以协议的方式进行使用权的出让。

协议出让方式较招标、拍卖出让方式而言，是土地出让的低级形式。这种形式虽然在某些方面具有适用性，但由于协议出让方式完全由出让人与受让人双方协商出让事宜，存在着受让人的单一性。故不能体现市场公开、竞争原则，实践中存在着一定的弊端。主要表现在：一是受行政干预比较大。如有的地方为吸引外来投资，往往采取低地价出让土地使用权的办法。二是容易造成国有土地资产收益流失。由于“关系地”、“人情地”的存在，在协议出让土地使用权时，随意减收或者免收土地使用权出让金，使国有土地资产收益流失，给国家造成经济损失。三是土地管理部门职能削弱。采取协议出让方式，双方谈判方式一般用时较长，反复地讨价还价，使购买者有可乘之机，长官意志和人际关系很容易发生作用，土地管理部门很难行使自己的职能，常使出让方丧失优势，国家应取得的经济利益轻易落入各种土地开发商手中，为土地使用权的投机提供了方便。因此，除某些特定范围的土地按法定的条件协议出让外，现阶段土地使用权的出让应尽量少用协议出让方式。