十七届三中全会以尊重和保护农民土地权益为主线，提出了深化土地管理制度改革的一些新要求，切中了当前工业化和城市化过程中由土地利益引发的社会问题的要害

完善土地管理的新契机

蒋省三

国务院发展研究中心党组成员

党的十七届三中全会以尊重和保护农民土地权益为主线，提出了深化土地管理制度改革的一些新要求，切中了当前工业化和城市化过程中由土地利益引发的社会问题的要害。

解决农村问题首先要解决土地问题，而土地问题的根本还在于农民土地权益的保障。

十一届三中全会开启了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，“现行土地承包关系要保持稳定并长期稳定”等一系列政策及相关法律的出台，赋予了农民更加充分而有保障的农地承包经营权。现在，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步提出了“保持稳定、长久不变”。“长期”改为“长久”，从形态上强调了不变。可以说，农地农用的农民土地权利，已经进入了一个全面保护的阶段。

但是，农地变为建设用地的过程中，农民权益的保护依然相当薄弱。

尽管这些年农民收入有了较大的提高，但城乡收入差距仍在继续拉大。当前，需要着重解决的是土地非农化过程中农民权益的保护问题。即应该让农民能够以土地权利来分享工业化和城市化的成果，而不是拿走了地、排斥了人。农民一旦与土地分离，就不能与工业化和城市化的成果相联系。

按照《决定》，今后农地变为建设用地的指导思想是以产权为基础、以市场为导向、以法律为保证，建立集科学规划、用途管制、管理监督为一体的管理模式。这表明中央把农地非农化过程中农民的权益保障列入相关制度改革的红线。

如果说30年前十一届三中全会开启了农民土地权益在农用地方面的保护，那么，十七届三中全会则是农民土地权益在农地非农转用方面的保护。这两次三中全会精神相互呼应，上下连贯，实现了对农民土地权益的全面保护。

《决定》提出征地制度改革的三条原则:一是严格界定公益性和经营性建设用地，严格按公益性征用土地；二是依法征收农村集体土地必须同地同价、同额补偿；三是全面保障农民利益。对被征地农民的安置从过去强调生活水平不下降，改为就业保障、社会保障、医疗保障三位一体。

《决定》强调保障农民宅基地权益，防止地方政府利用村庄改造等扩大建设用地、突破指标管理，同时防止建设用地国有化趋势。

建立城乡统一的建设用地市场，将为农民集体建设用地进入市场、合法流转，以土地权利分享工业化和城市化成果提供通道。一是在土地利用规划确定的城乡范围外经批准占用的土地，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，这就打破了农地转为非农建设用地必须征为国有的局面。二是通过建立统一可行的机制，提供转让依法取得农村土地的合法平台，在增加农民土地财富效应的同时，打破了按所有制批准建设用地进入市场的制度化障碍。

深化土地管理制度改革，面临的几个问题是：

按现行法律规定，不仅现存的城市土地属于国家，而且凡是要城市化的土地也应全部属于国家。如何对待土地利用规划确定的城镇用地范围内属于农民的建筑，已经成为一个较突出的问题。

现在提出集约节约用地的原则是非常正确的。在一些经济发达地区，现有的耕地保有量已经减少，建设用地规模也突破了原有的控制。因此，只能在存量土地上找出路，而集体建设用地就占据了其中的半壁河山。某地级市“十一五”期间纳入物业改造的土地有18万亩，18万亩也是该市的用地指标，其中绝大部分是农民集体建设用地。这些建设用地（包括农村集体旧物业、旧厂房以及涉及不同建筑地块之间的通道和边角地等），都存在未完善用地手续的问题。其中，仅旧厂改造就占到35%。如果不对这些土地按现行法律补办手续，改造将难以推进。问题在于，补办手续也要占用用地指标，在目前政府招商引资的用地指标尚且不够的情况下，再增加农村集体建设用地指标，难度是比较大的。到底指标给谁，孰先孰后，孰轻孰重，都将是我们面临的两难问题。

严格管理农村宅基地政策的刚性与制度空间之间的矛盾，亟待出台相关政策和办法来解决，这也是回避不了的问题。

用益物权是对不动产使用收益的权力，农户宅基地使用权作为用益物权，从法理上讲不应该排除或者不应该完全排除。宅基地使用权作为用益物权如何完善，也就成为了探索和改革的重要问题。现阶段，法律、法规难以满足广大农村宅基地使用权作为用益物权的形成，而广大农民要求将住房连同宅基地一起由资产变为资本的呼声却是比较强烈的。另外，宅基地变为农村集体建设用地后，该建设用地是允许流转的，这是不是为农民宅基地流转留下了制度空间呢？动用农村宅基地，也难以避免以农村城镇化为名、与开发商联手利用宅基地进行房地产开发的问题。这些难题目前都得不到回答和解决，因此，尽快出台与农村宅基地管理相应的政策和办法、维护农村宅基地用地权迫在眉睫。